Анализ применения законодательства о граж­данской службе. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в российской федерации уманская виктория петровна Анализ соблюдения законодательства о ггс в м

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

"Анализ деятельности государственных служащих в системе государственной службы"

Введение

В современном мире большое внимание уделяется развитию законодательства относительно государственной службы как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

Актуальность темы определяется тем, что эффективное функционирование государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Отсутствие единой научной концепции государственного управления обществом в переходный период существенно затруднило развитие российской государственности на новых правовых принципах и формирование государственной службы, как важнейшего инструмента преобразований в соответствии с современным требованиями.

Итак, целью данной курсовой работы является рассмотрение сущностных черт института государственной службы и государственного служащего.

Объект исследования: феномен государственной службы и государственного служащего.

Предмет исследования: различные стороны деятельности государственных служащих в системе государственной службы.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

Выявить сущность понятия государственной службы и государственного служащего;

Охарактеризовать психологический портрет личности государственного служащего;

Определить права и обязанности государственных служащих;

Разработать пути развития государственной службы в России.

В ходе курсовой работы были использованы работы следующих ученых: Е.В. Охотского, В.В. Крутова, С.В. Фомина, Н.В. Воронковой, С.И. Гриторьева и других.

Практическая значимость работы заключается в том, что результаты могут быть использованы в процессе изучения и развития института государственной службы в России.

В структуру работы входят: введение, три главы, заключение, список литературы.

1 . Теоретические основы исследуемой проблемы

1.1 Понятие и сущность государственной службы. Государственный служащий

Государственная служба как специализированный институт призвана реализовывать, претворять в жизнь, властные полномочия государства. Именно механизм государственной службы играет ключевую роль в деятельности государственной власти. Специально подготовленные государственные служащие реализуют на практике функции государственного управления: от их профессионального мастерства, знаний, деловой этики, честности зависит эффективность государственного управления.

Именно поэтому огромное значение придается научному обоснованию принципов и правил организации института государственной службы.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» дает определение государственной службы как деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов . Он предусматривает, что президент страны, председатель правительства, министра и другие ответственные политические руководители являются государственными служащими. Интерпретирую российское законодательство о государственной службе, В.Л. Романов отмечает: государственный служащий является не просто исполнителем указаний сверху, а выступает активным участником реализации функций государства.

Законом о системе государственной службы установлено, что система государственной службы включает в себя следующие виды службы:

1) государственная гражданская служба;

2) военная служба;

3) правоохранительная служба .

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Принципы государственной службы подразделяются на конституционные принципы, закрепленные непосредственно в Конституции РФ, и организационно-функциональные принципы, сформулированные в законодательстве о государственной службе.

К конституционным принципам государственной службы относятся принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа к государственной службе.

- п ринцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Принцип федерализма означает, что государственная служба представляет собой систему должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов;

- п ринцип законности означает необходимость соответствия Конституции РФ и федеральному закону подзаконных нормативных актов и индивидуальных правовых актов в сфере государственной службы;

- п ринцип приоритета прав и свобод человека и гражданина означает их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. Недопустима дискриминации граждан со стороны государственных служащих и самих государственных служащих по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности;

- п ринцип равного доступа граждан к государственной службе означает, что каждый гражданин РФ должен без какой бы то ни было дискриминации и без неоправданных ограничений допускаться на общих условиях равенства к государственной службе. Равный доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственной службы квалификационными требованиями.

К организационно-функциональным принципам государственной службы относятся следующие принципы:

- п ринцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

- п ринцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной слу ж бы. Взаимосвязь обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы, единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих и др.

- п ринцип открытости государственной службы и ее доступности о б щественному контролю означает объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. По своей сути принцип открытости государственной службы предполагает обеспечение участия граждан в государственном управлении через создание возможностей для получения открытой информации о деятельности государственных органов и государственных служащих, осуществления общественного контроля за организацией и функционированием государственной службы.

- п ринцип профессионализма и компетентности государственных сл у жащих предполагает: профессионализм государственных служащих, то есть исполнение ими своей должности в качестве основного занятия; компетентность, то есть знание порученной службы, опыт работы; квалифицированность, то есть соответствие государственного служащего замещаемой им должности по уровню образования, стажу, знаниям и навыкам работы; эффективное и добросовестное исполнение должности; ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения и надлежащее исполнение служебных обязанностей.

- п ринцип защиты государственных служащих от неправомерного вм е шательства в их профессиональную служебную деятельность. Защита государственных служащих гарантируется от неправомерного вмешательства как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и со стороны физических и юридических лиц.

Говоря о государственной службе, необходимо дать определение такому понятию как государственный служащий.

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном этим Законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации .

До принятия закона об основах государственной службы термин «государственный служащий» трактовался в литературе в широком и узком смысле. В широком смысле государственным служащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственной организации: государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А в узком смысле - гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе. При этом под должностью понималась штатная единица государственной организации, которой соответствует служебное положение лица, замещающего ее.

Таким образом, подводя итог, необходимо отметить, что большинство политологов, исследующих институт государственной службы, подчеркивают: государственная служба существует не только для исполнения полномочий государственных органов, но и для обслуживания потребностей и интересов граждан, чтобы полностью реализовалась социальная сущность государства.

1.2 Генезис института государственной службы в России

Институт государственной службы Российской Федерации имеет достаточно глубокие исторические корни. Еще в древней Руси закладывались одновременно основы государственного управления, и, разумеется, института государственной службы. Эти два социальных феномена являются неразделимыми, т. к. государственное управление не может быть реализовано без соответствующего аппарата. В этой связи следует отметить, что указанные институты того периода строились на принципах вассалитета. В частности, вассальное отношение представляло собой отношение между двумя юридически значимыми сторонами. Особое место в системе государственной службы занимали дружинники. Так, в соответствии с нормами «Краткой Русской правды» дружинники пользовались привилегиями как особая когорта людей.

Интересным с позиции исторических фактов являются уклад и организация государственного управления в Новгородской земле. В частности, с 1136 года там был особый политический строй, по сути, представляющий собой республику. Должностные лица были выборными. Ими избирались бояре, вплоть до наиболее влиятельных. Высшие должности в республике находились в руках знати, а к концу ее существования усиливались олигархические тенденции.

По сути своей выделение государственного управления, а также появление многочисленного слоя государственных служащих произошло в XV-XVII вв., т.е. под влиянием централизованного русского государства и формирования самодержавия. При этом четко просматривалась тенденция сакрализации власти на основе православных устоев, т.е. великий князь, а в последующем и царь рассматривались как наместник Бога на земле. Несогласие или выступление против власти были сродни противодействию Богу.

Сакрализация власти полностью выводила властителя из-под контроля общества, возносило его над обществом на недосягаемую высоту. Любое несогласие, а тем более выступление против власти рассматривались как выступление против Бога. Соответственно и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным.

Существенное влияние на организацию государственной службы России оказала Смута XVII в., в которой дворянство принимало самое активное участие. В результате чего стали проявляться элементы, связанные с отходом от прежних традиций и формирования основ светскости. В этой связи уместно привести пример, когда царь Алексей Михайлович независимо от происхождения приобщал умных и сведущих людей к государственному управлению, в результате чего появилась целая плеяда талантливых государственных деятелей, таких как Ф.М. Ртищев, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев и др. При этом отмечалась также тенденция роста государственной бюрократии. В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Анализ исторических данных о деятельности по организации, реорганизации и совершенствованию государственной службы в тот период свидетельствует о том, что принимаемые меры носили эпизодический, бессистемный, не всегда продуманный характер, без должного использования правового обеспечения. По сути, достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I. Им в 1722 г. была введена в действие подготавливаемая несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Указанная «Табель» установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой .

Известно, что каждое явление и процесс связаны с принятием и реализацией управленческого решения и имеют не только положительные, но и отрицательные моменты. В этой связи нужно заметить, что Петр I ставил перед собой цель - создание «правильного государства, при котором вся жизнь должна быть регламентирована и подчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отношениям. Идеал «регулярного государства» вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни - ее глубокую бюрократизацию».

Гражданин по мере поступления на службу становился элементом государства и его собственностью в течение всей своей жизни. Историко-правовой анализ различных материалов, характеризующих состояние и развитие государственной службы в начальный период XIX века, свидетельствует, что сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса было осуществлено в период царствования Николая I. В основу продвижения по лестнице чинов был положен принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась .

Большую роль в системе мер по совершенствованию и рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Занимая ключевые позиции в государственной власти, предложил полную реформу всей структуры государственной власти. В качестве ключевых аспектов реформы можно выделить перестройку центрального управления - образования министерств, Государственного совета и введение в систему чинопроизводства критерия образования. Реформы Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался царь Петр I.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых людей. «На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени».

Очередная попытка реформирования системы государственной службы была предпринята в начале царствования Николая II, в 1895 г. Специально созданная комиссия в своем докладе не ставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. Общий дух выводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества.

Таким образом, попытки реформирования гражданской службы и недостатки деятельности чиновничества были очевидны как для власти, так и для всего общества. К числу таких недостатков следует отнести: традиционно низкую эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайнюю медлительность чиновничества при осуществлении своих профессиональных обязанностей, а также неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу своей кастовой отчужденности от общества .

Еще одним ярким представителем конца XIX века - начала XX века, сыгравшим большую роль в совершенствовании системы государственной службы России, был С.Ю. Витте - министр путей сообщения, финансов, председатель кабинета, а затем и первый председатель Совета министров. Он сумел провести ряд важных финансово-экономических реформ, а также обновил государственный аппарат управления. Тем не менее «его начинания общеполитического плана не смогли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом технической, административной и социальной модернизации общество пользовалось долго, невзирая даже на смену политического строя».

Формирование жесткой централизации власти происходило на базе аппарата партии большевиков. Основным элементом системы советской власти был партийный аппарат. Кадровый корпус госслужащих формировался, прежде всего, из членов партии. В основе принятия решений был принцип единоначалия.

После окончания Гражданской войны и образования СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми. В итоге был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Была введена категория номенклатуры. Она представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами. Номенклатурный подход охватывал всю систему управления, хотя и не имел правового управления. Руководящие посты могли занимать только члены партии, которые рекомендовались соответствующими партийными комитетами. Интересным фактом является то, что из высшей номенклатуры были исключены профессиональные юристы и экономисты. Преобладали специалисты с техническим и военным образованием. Это, по всей видимости, объяснимо желанием не допустить противодействия механизму организации власти со стороны специалистов, имеющих более глубокие знания в области социальных процессов .

В основе организации современной российской государственной службы находятся теоретические, организационно-правовые и исторические аспекты. При этом следует иметь в виду, что в России государство всегда доминировало над обществом. Государственная власть строилась с учетом ведомственных и классово-сословных интересов. Исторический опыт, а также современные проблемы организации государственной службы со всей очевидностью требовали создания подлинно гражданской службы, обязанной нести ответственность перед обществом, гражданами.

2 . Психологическое и правовое положение государственных служащих

2.1 Психологический портрет личности государственного служащего

государственный служба информационный полномочие

В последнее время происходит существенная ценностная, статусная, деятельностная переориентация государственной службы в условиях демократических и рыночных реформ в стране. Изменения, произошедшие в России за последние пятнадцать лет, обусловили важность и необходимость повышения эффективности работы государственной службы. Результаты социально-экономических реформ наглядно демонстрируют зависимость от состояния механизма управления и качества кадров, исполняющих на разных уровнях государственные функции.

Адекватность и успешность преобразований стимулирует общественность, предъявляя высокие требования к личностным и профессиональным качествам государственного служащего: «профессионализм, порядочность, высокая нравственность, внимание и чуткость к людям, скромность в личной жизни, патриотизм, защита интересов Отечества, образованность, знание реальной жизни, близость к простым людям, высокий уровень личной культуры, законопослушность, дистанцирование от политики и идеологии, добросовестное отношение к своим обязанностям, преданность долгу, демократии, нетерпимость к нарушению законов и норм общественной жизни, неподкупность, высокий уровень социализации». Поэтому особую значимость приобретает проблема формирования нового корпуса госслужащих, их подготовки и повышения профессионализма .

На сегодняшний момент в России слабо разработаны функциональные содержательные требования к лицам, занимающим управленческие должности, а тем более отсутствуют критерии социально-психологического соответствия должности. Практикуемый подбор кадров на основании стажа работы и уровня образования не обеспечивает максимально возможное соответствие работника своей должности.

Деятельность государственного служащего разворачивается в рамках конкретной социальной ситуации, обусловлена существующими социальными стереотипами (социальными установками, аттитюдами), потребностями, интересами, ценностями и отношениями субъектов деятельности.

Практическая деятельность госслужащего обусловлена субъективными характеристиками, но в то же время зависит от среды, от того, как общество оценивает способности индивида, его труд и систему общественных отношений по широте, уровню осознанности и активности, степени устойчивости и тд. Таким образом, на его деятельность влияют как объективные, так и субъективные факторы. Объективные факторы - это общественные отношения, морально-психологический климат, а также уровень развития общества в целом. Субъективные факторы - это, прежде всего, смысл, вкладываемый субъектом в профессиональную деятельность, в свои конкретные поступки и действия, а также знания субъектов о средствах, способах, условиях достижения поставленных целей.

Если рассмотреть категорию «отношение» с точки зрения адекватности-неадекватности, становится очевидно, что неадекватное, искаженное отношение является причиной затруднений в жизнедеятельности человека, других людей и общества в целом, может детерминировать субъектное неблагополучие.

Адекватное отношение предполагает не только точность восприятия и понимания мира, объектов, других людей, общества и самого себя, но и верный эмоциональный ответ, включенность потребностей во все эти связи. Именно в реальном действии проявляются не только отношения человека к другим людям, но и к обществу, миру и через эти «внешние» отношения - к самому себе .

Деятельность в органах государственного и местного самоуправления специфична по своему предмету, так как предполагает постоянное взаимодействие с другими людьми в целях решения социальных проблем. Деятельность такого рода относится к субъект-субъектному классу отношений, но в действительности преобладающим является субъект-объектное отношение к населению, что приводит к снижению эффективности взаимодействия.

В профессиональной деятельности государственных служащих существуют две ситуации взаимодействия субъектов: а) равных по статусу и б) различных по статусу.

В данных ситуациях через поведение субъектов выстраивается определенная система отношений. Для того чтобы повысить эффективность социальных отношений в профессиональной деятельности государственных служащих, необходимо развитие субъект-субъектных отношений между всеми участвующими субъектами.

С точки зрения ориентации на партнера по взаимодействию субъект-субъектные отношения способствуют актуализации партнера, раскрытию в нем им самим каких-то новых возможностей, способностей и функций, стремления к взаимовыгодному сотрудничеству, желания учесть интересы обеих сторон, тогда как субъект-объектные отношения в целом имеют манипулятивный характер, появляется желание навязывать «объектной» стороне свои взгляды, позиции, цели .

В процессе разработки данной проблемы были выделены уровни проявления у государственных и муниципальных служащих субъект-субъектных отношений.

Высокий уровень - характеризуется устойчивым интересом к другой личности, стремлением к углубленному познанию другого и себя, устойчивым пониманием другого. Для высокого уровня субъект-субъектных отношений характерны высокая гибкая самооценка, самопринятие, оптимальный уровень тревожности, адекватное выражение своих эмоций, толерантность. Высокий уровень субъект-субъекктных отношений предполагает устойчивое владение базовыми психологическими знаниями, открытость в общении с другим человеком, позицию сотрудничества, принятие себя и другого, успешное владение механизмами восприятия, такими, как эмпатия, рефлексия, идентификация, децентрация.

Средний уровень - предполагает устойчивый интерес к отдельным особенностям личности другого, а также его эпизодическое понимание мотивов, поведения, эмоционального состояния. Для госслужащего на данном уровне характерны негибкая самооценка, ситуативное самопринятие, неуверенность, повышенный уровень тревожности и ситуативное проявление нервозности. Наблюдается отказ от восприятия другого на основе схем и стереотипов. Госслужащие на данном уровне проявляют эпизодическую открытость в общении, часто общаются с позиции официального статуса, выполнения социальной роли. Для них характерны эпизодическое владение механизмами восприятия, ситуативные проявления навыков и способностей построения диалогических отношений.

Низкий уровень - характеризуется слабым выражением интереса (или отсутствием такового) к другому человеку, отказом от понимания другого, низким интересом к динамике поведения - как своего собственного, так и окружающих. Для госслужащих на данном уровне характерны низкий уровень самооценки, самопринятия, высокий уровень тревожности, эмоциональная возбудимость. Психологические знания таких госслужащих ограничены, в общении выражена тенденция держать дистанцию, занимать защитную позицию. Агрессивные тенденции в поведении. Высокое доминирование. Низкий уровень самопринятия. Высокая авторитарность .

Субъект-субъектные отношения - это не только отношения с другим человеком, но и отношение человека к самому себе как к субъекту, то есть самоотношение; это отношение как с постоянной взаимностью, так и с изменчивостью, обусловленной активностью не только одной из сторон, как это происходит при субъект-объектных отношениях, где устойчивость больше зависит от субъекта, чем от объекта.

Анализ конкретных ситуаций из деятельности государственных служащих позволяет обнаружить выраженное стремление в их поведении к субъект-объектным отношениям, отрицанию ценности и полезности для них диалогичного общения, партнерских отношений.

Следует подчеркнуть, что прослеживается тенденция объектного отношения к себе и другим, которая, как правило, зарождаясь в трудовых отношениях, распространяется на все сферы и уровни жизнедеятельности человека. Как следствие, нарушается ощущение самоидентичности, полноты, цельности и смысла бытия.

Таким образом, особенности социальных отношений государственных служащих препятствуют получению эффективных результатов в деятельности (так как тип профессии государственного служащего «человек-человек», то есть отношения детерминируют успешность решения профессиональных задач), что закономерно снижает их удовлетворенность трудом.

Помимо создания функциональных описаний должностей государственной службы и частного менеджмента представляется актуальной разработка социально-психологических оснований соответствия работника занимаемой должности. Учет индивидуальных и социальных свойств каждой личности позволит наиболее рационально подбирать кадры, добиваться максимальной трудовой отдачи работника, обеспечит психологическое и соматическое здоровье сотрудника.

2.2 Правовой статус государственного служащего РФ

Правовой статус - комплексная характеристика правового положения государственного служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, проявляющихся в связи с замещением государственной должности, выполнением или профессиональным обеспечением полномочий государственного органа. Государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права. Эти отношения реализуются от имени и по поручению государства, в интересах общества и каждого гражданина, под контролем государства и народа.

В настоящее время вопрос о статус государственного служащего в соответствии с принципами открытого демократического, правового государства пока не решен. По сути дела проведено лишь «развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего» .

Исходным пунктом характеристики правового статуса государственного служащего РФ является статус гражданина Российской Федерации , который органически включает в себя:

а) конституционный статус российского гражданина;

б) статус работника в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ;

в) административно-правовой статус в соответствии с нормами Федерального закона «Об основах государственной службы РФ».

Тем самым статус государственного служащего представляется как трехмерное пространство человека, гражданина и должностного лица, реализующего государственную власть как общественный интерес, оформленный правом.

Этот вывод логично вытекает из сущности государственной службы и института гражданства, которая в ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанных на уважении достоинства человека, его прав и свобод. Именно с наличием гражданства и конституционно закрепленного права равного доступа граждан к государственной службе законодательство связывает право человека участвовать в политической жизни страны и управлении делами государства и общества в целом.

Второй по значимости характеристикой (признаком) правового статуса государственного служащего является владение государственным языком . Таким языком является русский. Однако далеко не во всех субъектах РФ однозначно трактуется эта правовая норма. Поскольку в ФЗ «Об основах государственной службы РФ» конкретно не указано, о каком языке идет речь, то некоторые политики и юристы пытаются русский язык подменить государственным языком национальной республики или, наоборот, дополнить требование знания русского языка знанием государственного языка своей республики.

Важнейшим по значимости признаком, отражающим правовой статус государственного служащего, является занимаемая им государственная должность, определяющая место и роль работника в государственно-служебной иерархии, содержание, возможности и объем его участия в работе того или иного государственного органа .

Необходимо отметить, что правовой статус различных категорий государственных служащих в наибольшей мере определяется правами и обязанностями, характером служебных полномочий, спецификой юридической (административной, материальной, уголовной) ответственности перед государством и обществом.

Права государственного служащего раскрывают не только институциональный характер, но и демократизм государственной службы. Под правами г о сударственного служащего понимается система общеобязательных норм, охраняемых силой государственного принуждения и гарантирующих стабильность социально-правовую регламентацию его служебной деятельности. Общие права государственных служащих установлены ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Их можно разделить на три группы: статусные, функциональные, социально-личностные.

К статусным относятся права на:

Ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе;

Участие по собственной инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы;

Продвижение по службе с личными достижениями и заслугами;

Проведение специального служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство госслужащего;

Обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой и др.

К функциональным относятся права на:

Получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

Принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

Переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

Внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции и др.

К социально-личностным относятся права на:

Пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной служебной деятельности;

Объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

Право на денежное содержание, его увеличение с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

Право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней;

Медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после выхода его на пенсию;

Обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в прохождении им государственной службы и др.

Перечисленные права государственного служащего принято считать основными по той причине, что далее они конкретизируются в типовых и индивидуальных должностных инструкциях. Полный объем должностных прав по каждой должности, естественно, индивидуальный, но обязательно строго в едином статусно-правовом поле государственного служащего РФ. Должностные инструкции определяют точные границы полномочий, выход за которые законодательство квалифицирует как превышение служебных обязанностей или злоупотребление ими.

Служебные права носят обеспечивающий характер. Их наличие создает необходимые условия для успешной реализации служебных обязанностей. Должностные обязанности - это функции, которые возлагаются на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган. Определяются они статусными функциями государственной службы в целом, характеризуют сущность и содержание служебной деятельности каждого, кто в данный момент находится на государственной службе. Государство принимает на работу гражданина с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей в расчете на то, что эти обязанности будут качественно исполняться .

Среди основных должностных обязанностей государственного служащего выделяют следующие:

· обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ;

· добросовестное исполнение должностных обязанностей;

· обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан;

· исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных;

· поддержание высокого уровня профессиональной квалификации, достаточной для исполнения должностных обязанностей;

· своевременное рассмотрение обращений граждан и общественных объединений, а также принятие по ним решений;

· сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Что касается специальных служебных обязанностей, то их круг регулируется правовыми нормами либо специального законодательства, либо соответствующими ведомственными подзаконными актами.

Существенной составляющей правового статуса являются законодательно установленные ограничения по должности в связи с прохождением государственной службы - совокупность политических, экономических и организационно-управленческих факторов-запретов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении госслужащего. Ограничения устанавливают границы, выхода за которые либо государство однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет. Именно ограничения по должности, а не только права и обязанности, подчеркивают своеобразие статуса государственных служащих .

Располагая властными полномочиями, служащий имеет немалые возможности для использования их несоответствующим и даже противозаконным образом. Ограничения призваны не допустить конфликта частных интересов госслужащего и публичных интересов общества и государства.

Ограничения прав госслужащего изложены в ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Закон гласит, что госслужащий не имеет права подчинять общественный интерес частным интересам индивидов или групп. Он обязан действовать в общенациональных интересах, во имя благосостояния всего народа и национальной безопасности страны .

Статус государственного служащего - вполне функциональное явление, направленное, с одной стороны, на конструктивную реализацию общегосударственного интереса, а с другой - на ограничение и даже нейтрализацию неприемлемых для статуса госслужащего поступков, устремлений и интересов. Наиболее эффективной формой такой «нейтрализации» является юридическая о т ветственность в виде конкретных санкций к нарушителю правовых норм, принципов и правил, установленных по государственной службе.

Органической составной частью социально-правового статуса госслужащего является его «вмонтированность» в систему морального и материального поощрения . Это осуществляемая в установленном порядке специальная деятельность государственных органов и должностных лиц, выражающаяся в применении к госслужащему мер морального и материального стимулирования. Его основаниями являются признание заслуг государственного служащего, успешное и добросовестное в течение более или менее продолжительного времени исполнение им своих должностных обязанностей, а также выполнение заданий особой важности и сложности.

Таким образом, подводя итог, нужно отметить, что прочный правовой статус государственного служащего - важнейший фактор высокой эффективности и авторитета государственной службы. Он является производным от самой государственной службы как правового института.

В настоящее время решение статусных проблем госслужащего в нашей стране получило достаточно прочную нормативно-правовую базу. Тем не менее существует немало нерешенных задач: не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования деятельности госслужащего, слабо разработаны статусно - должностные полномочия служащих различных уровней и структур государственного управления и др.

3 . Практические аспекты развития государственной службы в России

3.1 Кадровое обеспечение государственной службы: состояние и пути развития

Развитие рыночных отношений в России предъявляет новые требования к качественному уровню управления, характеру решаемых при этом задач, а также методам их решения. Подходить со старыми мерками к новым явлениям социально-экономической деятельности недопустимо. Необходима новая концепция управления социально-экономическим, политическим развитием страны, адекватным образом отражающая перемены в обществе. Такой новой концепцией для российской экономики является стратегическое управление.

Суть стратегического управления состоит в том, что в управленческих системах, в том числе в системе кадрового обеспечения государственной службы, с одной стороны, существует четкое (так называемое формальное) стратегическое планирование, с другой - структура управления государственной службой, системы и механизмы взаимодействия ее отдельных звеньев построены так, чтобы обеспечить выработку долгосрочной стратегии для принятия эффективного управленческого решения и создания управленческого инструментария для превращения этих стратегий в текущие производственно-хозяйственные планы, подлежащие реализации.

Стратегическое управление служащими позволит решить следующие основные задачи:

Обеспечить организации необходимым кадровым потенциалом в соответствии с ее стратегией;

Формировать внутреннюю среду организации таким образом, чтобы внутриорганизационная культура, ценностные ориентации, приоритеты в потребностях создавали условия и стимулировали воспроизводство и реализацию кадрового потенциала и самого стратегического управления;

Решить проблемы, связанные с функциональными организационными структурами управления, в том числе управление персоналом; развивать и поддерживать гибкость организационных структур;

Разрешать противоречия в вопросах централизации - децентрализации управления персоналом.

Предлагаемый подход к управлению персоналом позволит скоординировать проблемы стратегического характера в службах управлении персоналом и делегировать часть оперативно-тактических полномочий в ведение структурных подразделений организации.

Реализация кадровой стратегии структурами по управлению персоналом состоит в понимании того, что необходимо сделать, чтобы стратегия работала, и соблюдались намеченные сроки ее исполнения. Другими словами, искусство управления здесь состоит в правильной оценке действий по определению места стратегии, ее профессиональном исполнении и получении хороших результатов.

Работа по реализации кадровой стратегии структурами по управлению персоналом относится к сфере административных задач, которая включает в себя следующие основные положения:

Создание организационных возможностей для успешной реализации кадровой стратегии;

Управление бюджетом с целью рационального размещения средств;

Определение кадровой политики органа государственного управления, обеспечивающей реализацию стратегии;

Мотивацию государственных служащих для более эффективной работы; при необходимости видоизменение их обязанностей и характера работы для достижения наилучших результатов по реализации стратегии;

Совершенствование мотивационных механизмов управления персоналом, увязыванием мотивационных механизмов с достижением намеченных результатов;

Формирование и развитие культуры профессиональной деятельности для успешного достижения намеченной цели;

Создание условий, обеспечивающих государственным служащим благоприятные условия для эффективного исполнения своих стратегических ролей;

Использование инновационного опыта для постоянного совершенствования работы;

Обеспечение внутреннего руководства, необходимого для продвижения по пути реализации кадровой стратегии и контроля.

Цель руководства состоит в создании системы оценки соответствия того, как выполнена работа сотрудниками, и того, что необходимо для эффективной реализации стратегии.

Соответствие организации работы внутри государственной структуры и того, что позволяет эффективно реализовать кадровую стратегию, делает орган государственного правления единым целым перед началом осуществления своих планов. Задача осуществления кадровой стратегии является наиболее сложной и трудоемкой частью стратегического управления. Она охватывает все уровни управления и должна быть учтена в большинстве подразделений органа государственного управления.

Конкретное осуществление кадровой стратегии начинается с проведения мониторинга имеющихся кадровых ресурсов, тщательного анализа того, что государственное учреждение должно сделать иначе и лучше для успешного выполнения стратегического плана.

Важно отметить, что среди организационных форм укомплектования органов государственной власти и управлении кадрами большую роль призвано играть государственное распределение молодых специалистов, обучавшихся по специальностям государственного управления.

К сожалению, практика показывает, что боле трети выпускников учебного заведения, прошедших подготовку по специальности «Государственное и муниципальное управление», не находят применения в органах власти и управления. Острой остается проблема невозвращения студентов, обучающихся по целевому набору, в свои регионы. Здесь можно говорить о нерациональном использовании средств на подготовку специалистов аппарата государственной, муниципальной службы в кадровонедостаточных территориях.

Необходимо выработать механизмы, которые бы позволили в масштабах страны в целом, в федеральных округах и субъектах РФ в частности, проводить согласованную целевую подготовку специалистов для гражданской службы в образовательных учреждениях, имеющих лицензию на право ведения образовательной деятельности по специальности «Государственное и муниципально5 управление», отбираемых на конкурсной основе. Только так можно обеспечить надлежащие стартовые условия для последующего развития высокопрофессиональной рабочей силы государственной и муниципальной службы.

Каждая из задач стратегического управления требует постоянно анализа и решения: продолжать ли работу в заданном направлении или вносить изменения. В процессе стратегического управления ничто не является окончательным, и все предварительные действия претерпевают изменения в зависимости от трансформации окружающей среды или появления новых возможностей, способных улучшить стратегию. Стратегический кадровый менеджмент - процесс, находящийся в постоянном движении. Изменение обстановки как внутри организации, так и вне ее требует соответствующих корректив кадровой стратегии, поэтому процесс стратегического управления представляет собой замкнутый цикл.

Несмотря на то, что деятельность самого органа государственного управления, определение целей, формирование кадровой стратегии, осуществление стратегического плана с оценкой деятельности государственных служащих составляют суть стратегического кадрового менеджмента, на самом деле эти задачи не являются чем-то изолированным, а тесно взаимосвязаны.

3.2 Использование информационных технологий в системе управления государственной службой Российской Федерации

Государственная служба, как и любая социально-экономическая система, нуждается в организованном управленческом звене. Вне зависимости от модели управления государственной службой, аспекты информационного обеспечения процесса управления государственной службой имеют системообразующее значение.

С развитием информационных технологий изменяются подходы к организации работы государственных органов. Так как за последние десятилетия существенно возросла информационная нагрузка на органы государственной власти, административная реформа, в ходе которой была создана система и структура органов исполнительной власти, привела к сокращению штатной численности федеральных министерств и увеличению выполняемых функций.

В связи с этим мы представляем некоторые предложения по совершенствованию системы управления государственной гражданской службы через внедрение информационных технологий как одного из ключевых инструментариев, позволяющих обеспечить системный подход к принятию управленческих решений и обработке необходимых сведений.

Одна из наиболее важных проблем, усложняющих и замедляющих процесс принятия решений, заключается в том, что органы государственной власти не в состоянии обработать необходимый объем информации в установленные сроки. Так возникают сложности с внедрением различных научно-исследовательских разработок.

Задержки при распространении и внедрении получаемых результатов приводят к быстрому старению научно-исследовательских разработок, через достаточно быстрый промежуток времени достигнутые результаты теряют свою актуальность. В этой связи возникает необходимость в повторном рассмотрении одних и тех же вопросов. Это объясняется:

Подобные документы

Конституционно-правовые основы государственной службы. Понятие государственной службы в Российской Федерации, принципы государственной службы и классификация. Правовое обеспечение государственной службы. Права и обязанности государственных служащих.

курсовая работа , добавлен 12.01.2009


Понятие и принципы государственной службы, правовая регламентация и нормативное обеспечение деятельности ее органов. Классификация и функции государственных служащих, их место в системе управления. Организация государственной службы в РФ и за рубежом.

курсовая работа , добавлен 24.04.2015


История государственной службы. Государственная служба в современной России: понятие, принципы государственной службы. Государственная должность. Классификация. Понятие и виды государственных служащих. Правовое положение государственного служащего.

реферат , добавлен 27.10.2007


Понятие государственной должности, изучение классификации государственных служащих. Описание правового статуса государственного служащего. Анализ влияния административных барьеров на предоставление государственных и муниципальных услуг в Приморском крае.

дипломная работа , добавлен 29.08.2014


История развития государственной службы в России. Особенности и необходимость реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации, классификация государственных должностей. Права, обязанности и запреты государственного служащего.

курсовая работа , добавлен 26.02.2011


Анализ российского законодательства, регламентирующего информационное обеспечение. Рассмотрение основных направлений государственной политики в информационной сфере. Прозрачность как условие контроля и механизм ответственности государственной службы.

курсовая работа , добавлен 18.12.2012


Общее понятие, виды и принципы государственной и муниципальной службы. Классификация должностей государственной службы и государственных служащих. Административно-правовой статус государственных служащих. Порядок прохождение государственной службы.

контрольная работа , добавлен 05.07.2016


Понятие и принципы государственной службы. Классификация и правовое положение государственных служащих. Поступление на административную государственную службу. Комплектование должностей государственной службы. Задачи и функции государственной власти.

реферат , добавлен 20.10.2008


Понятие государственной службы в Республике Казахстан. Принципы государственной службы. Права, обязанности и кодекс чести государственного служащего. Понятие и типы должностей. Концепция новой модели государственной службы Республики Казахстан.

реферат , добавлен 11.05.2015


Общие положения в системе организации государственной службы. Виды государственной службы. Поступление на государственную службу, её прохождение и прекращение. Классификация государственных служащих. Права и обязанности государственного служащего.

ГЛАВА 1. Правовая природа государственного контроля и надзора в сфере государственной службы

1.1. Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.

1.2. Понятие и соотношение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти.

1.3. Правовое регулирование контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

ГЛАВА 2. Организация контрольной и надзорной деятельности за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и основные направления ее совершенствования

2.1. Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

2.2. Формирование системы управления государственной гражданской службой.

2.3. Проблемы совершенствования правового регулирования законодательства о государственной гражданской службе.

Рекомендованный список диссертаций

• Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации 2006 год, кандидат юридических наук Гудаев, Роман Валерьевич

• Контроль и надзор министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата: административно-правовой аспект 2009 год, кандидат юридических наук Андреева, Юлия Александровна

• Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы в Российской Федерации 2010 год, доктор юридических наук Курбанов, Ризван Даниялович

• Правовое регулирование деятельности единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России в современных условиях 2008 год, кандидат юридических наук Жуков, Игорь Васильевич

• Административно-правовые вопросы организации и осуществления государственного надзора и контроля в сфере трудовых отношений 2004 год, кандидат юридических наук Петров, Станислав Михайлович

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации»

Похожие диссертационные работы по специальности «Административное право, финансовое право, информационное право», 12.00.14 шифр ВАК

• Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации 2002 год, кандидат юридических наук Петров, Евгений Евгеньевич

• Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики 2010 год, доктор юридических наук Филатова, Анна Валериевна

• Государственный контроль и надзор в сфере потребительского рынка 2003 год, кандидат юридических наук Резина, Наталья Анатольевна

• Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений 2007 год, кандидат юридических наук Сергеев, Сергей Алексеевич

• Административный надзор органов исполнительной власти 2010 год, доктор юридических наук Зырянов, Сергей Михайлович

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Уманская, Виктория Петровна

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Уманская, Виктория Петровна, 2007 год

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Рииаи КУРБАНОВ

СУБЪЕКТЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье проводится сравнительно-правовой анализ организации контроля в сфере государственной службы и показано, что в нём задействованыы различные государственные структуры. Решающее место при этом отводится государственным органам, осуществляющим прямой внешний и внутренний контроль.

The article considers the rather-legal analysis of control organization in sphere of public service and shows that various state structures are involved in it. The key place here belongs to the state structures which are carrying out the direct external and internal control.

Ключевые слова:

президентский контроль, внешний контроль, вневедомственный контроль, гражданская служба, правоохранительная служба; presidential control, external control, non-departmental control, civil service, law-enforcement service.

Вневедомственный, или внешний, контроль осуществляется государственными органами в отношении организационно не подчиненных объектов. Исходя из широкого понимания термина «государственное управление», субъектами этого вида контроля являются органы надведомственного контроля (на федеральном уровне - Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, федеральные суды, Правительство Российской Федерации, Счётная палата, Уполномоченный по правам человека РФ и т.д., на региональном уровне - президенты, главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, законодательные органы, органы по управлению государственной службой) и межведомственного управления (например, Министерство финансов Российской Федерации).

Прежде всего, рассмотрим полномочия Президента Российской Федерации, как одного из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями, осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных нормативных правовых актов.

Президентский контроль направлен на формирование эффективной системы управления органами государственной власти, а также на создание единой системы государственной службы, реализующей функции государства.

Наше чиновничество ещё в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса1. И потому за-КУРБАНОВ дачей номер один для нас по-прежнему остаётся повышение эф-

Ризван Даниялович - 1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законода-

докторант РАГС при тельства о государственной гражданской службе в Российской Федерации. - М.,

Президенте РФ 2007, стр. 89.

фективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению1.

Важное место в системе президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе занимает контроль за соблюдением дисциплины исполнения решений и поручений в организационной деятельности министерств, служб и агентств. Изучение результатов контроля свидетельствует о том, что уровень организации их исполнения в ряде органов государственной власти вызывает множество нареканий. Большая часть решений, принятых Президентом Российской Федерации, исполняется с нарушением установленных сроков и на недостаточно качественном уровне2.

В качестве причин многих проблем следует отметить несвоевременность принятия мер или их неадекватность, непродуманность управленческих решений и действий, а также отсутствие необходимой ответственности должностных лиц за исполнение законов и подзаконных актов о государственной службе.

Конституция Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации широкими полномочиями. Как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации принимает меры по их защите, охраняет государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

С учётом конституционного статуса Президента Российской Федерации осуществляемый им контроль является стратегическим средством организации нормального функционирования системы государственной службы, её развития и совершенствования. Контрольный статус Президента Российской Федерации является частью его общего административно-правового статуса, который определён ст. 80-93 гл. 4 Конституции Российской Федерации. Его правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент Российской Федерации характеризуется как глава государства; гарант Конституции Российской

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года // Российская газета, № 86, 26 апреля 2005 г.

2 Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система. - М. : Юридический центр Пресс, 2004, стр. 8.

Федерации, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса.

Помимо Конституции Российской Федерации широкие полномочия Президента Российской Федерации в сфере государственной службы устанавливаются и предусматриваются законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации, для обеспечения реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере государственной службы и осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации создана Администрация Президента Российской Федерации. Администрация Президента РФ сформирована Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400.

Положение об Администрации Президента Российской Федерации закрепляет полномочия в сфере государственной службы, контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, которые распределяются между управлениями Президента Российской Федерации. Администрация готовит Президенту Российской Федерации предложения по реализации государственной политики в сфере реформирования государственной и муниципальной службы, борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов и реформирования государственной и муниципальной службы; исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации.

Задачей Управления является содействие Президенту Российской Федерации в пределах своих полномочий в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы Российской Федерации, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам.

Для реализации данных задач Управление имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной

власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, от организаций и должностных лиц, а также участвовать в проведении проверок, осуществляемых соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и контролирующими органами. Однако сосредоточенные в ведении Управления Президента Российской Федерации полномочия по вопросам государственной службы направлены в основном на её развитие и реформирование и являются недостаточными для осуществления полноценного государственного контроля в сфере государственной службы1.

Для реализации этих целей и задач в состав Администрации входят специализированные органы - Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Деятельность Контрольного управления регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. №729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»2. На данное подразделение возложено осуществление как вневедомственного, так и внутриведомственного контроля.

В связи с этим особого внимания заслуживают полномочия и деятельность Контрольного управления Президента Российской Федерации. Основными функциями Контрольного управления являются:

Контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;

Контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и руководителя его Администрации;

Подготовка на основе проверок информации для Президента Российской Федерации о предупреждении нарушений и

1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: дисс. ... к. ю. н. - М., 2007.

2 Положение о Контрольном управлении Президента Российской федерации // СЗ РФ, 2004, №24,

совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации;

Направление в необходимых случаях в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалов о выявленных нарушениях.

Основными организационно-правовыми формами контроля являются организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю, а также рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений.

Контрольное управление непосредственно не наделено полномочиями по применению наказаний к должностным лицам, допустившим различного рода правонарушения. Но оно вправе вносить предложения Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения.

Анализ деятельности Контрольного управления свидетельствует, что наряду с контролем за соблюдением законодательства, регулирующего деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, вопросы выплаты заработной платы, государственной миграционной политики, организации борьбы с преступностью, проверкой выполнения федеральных целевых программ в различных сферах, недостаточное внимание уделяется проблемам соблюдения законодательства о государственной службе.

Контрольное управление также осуществляет проверку исполнения иных актов Президента Российской Федерации в сфере государственной службы. В качестве примера можно привести проверку выполнения Министерством имущества России указов Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной служ-бы»3, «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки испол-

3 Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // СЗ РФ, 1996 г., №24, ст. 2868.

нения поручений Президента Российской Федерации»1. В ходе проверки установлено, что действующая в министерстве система контроля неэффективна и не обеспечивает своевременное и качественное выполнение поручений Президента Российской Федерации. В результате контроля Министерством имущества России приняты меры по устранению выявленных недостатков, допустившие нарушения работники центрального аппарата привлечены к дисциплинарной ответственности, а также введена практика рассмотрения хода выполнения поручений на совещаниях у руководства министерства.

Помимо названных управлений Президента Российской Федерации вопросы государственной службы входят в предметы ведения межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы, при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления2.

Одной из задач, возложенной на данную Комиссию, является разработка и предоставление в установленном порядке предложений по реформированию и развитию государственной службы Российской Федерации. Для решения возложенных на нее задач Комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также направлять подготовленные материалы в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия нормативных правовых актов и (или) решения вопроса о внесении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Правительства Российской Федерации. Как видно из вышеизложенного, предоставленные Комиссии полномочия позволяют ей обеспечивать своевременное

1 Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996 г., №46, ст. 5241.

2 Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г., №910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ, 2004 г., №29, ст. 3019.

принятие нормативно-правовых актов, направленных на развитие государственной службы, но не дают возможности осуществлять непосредственный контроль за ходом реализации уже действующего законодательства о государственной службе.

Анализ организации субъектов президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе свидетельствует, что одной из основных причин неразвитости государственного контроля является отсутствие действенной системы организационного, правового и методического обеспечения президентского контроля.

Важное место в системе вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе призваны занять полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Одним из основных вопросов в их деятельности должен стать контроль за обеспечением единства федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

Одним из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе является Правительство Российской Федерации. Правительство является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляет систему административного контроля.

Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» напрямую не устанавливают полномочия Правительства Российской Федерации в сфере государственной службы. Однако ст. 22 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет за Правительством Российской Федерации некоторые иные полномочия, возложенные

на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Таковыми, в частности, являются полномочия по изданию правовых актов, регулирующих государственную службу.

Вместе с тем Федеральный конституционный закон (ст. 4) «О Правительстве Российской Федерации» возлагает на Правительство полномочия по осуществлению систематического контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров Российской Федерации. С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации и его заместителем даются поручения федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент или Правительство Российской Федерации.

Для реализации данного вида контроля правительство заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций, принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, о внесении Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц. Кроме того, в соответствии с регламентом правительство на своих заседаниях рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности правительства.

Основная деятельность правительства по данному направлению сосредоточивается на контроле за принятием нормативно-правовых актов, предусмотренных федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Уманская Виктория Петровна. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Уманская Виктория Петровна; [Место защиты: Рос. правовая акад. М-ва юстиции РФ]. - Москва, 2007. - 190 с. РГБ ОД, 61:07-12/1681

Введение

ГЛАВА 1. Правовая природа государственного контроля и надзора в сфере государственной службы

1.1. Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере государственной службы 13

1.2. Понятие и соотношение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти 46

1.3. Правовое регулирование контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 68

ГЛАВА 2. Организация контрольной и надзорной деятельности за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и основные направления ее совершенствования

2.1. Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 89

2.2. Формирование системы управления государственной гражданской службой 134

2.3. Проблемы совершенствования правового регулирования законодательства о государственной гражданской службе 153

Заключение 169

Список использованной литературы 177

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Проводимая в последние годы реформа государственной службы существенно изменила правовое регулирование институтов и правоотношений в данной сфере, заложила новые базовые принципы государственной службы. Проходящие преобразования потребовали пересмотра существовавших ранее представлений о сущности и роли государственной службы, ее организационно-правовом обеспечении, привели к развитию и усложнению действующего законодательства.

В настоящее время, несмотря на имеющиеся позитивные тенденции, практически коренное обновление законодательства о государственной службе, проблема обеспечения законности и реализации прав, гарантий и законных интересов государственных служащих по-прежнему продолжает оставаться одной из наиболее актуальных проблем в сфере государственного управления.

Насущной задачей является обеспечение соблюдения действующего законодательства о государственной гражданской службе. Для формирования развитой системы государственной службы недостаточно только нормативно установленных правил поведения, необходимо обеспечить их реализацию и исполнение.

В связи с этим повышается потребность в усилении государственного контроля и надзора, осуществлении действенных мер по устранению нарушений в сфере государственной службы. Возникает необходимость в наделении конкретного органа государственной власти соответствующими полномочиями и функциями по реализации государственного контроля и надзора.

В настоящее время полномочия по осуществлению отдельных функций контроля и надзора устанавливаются бессистемно, возлагаются на различные органы государственной власти под влиянием конкретных ситуаций и тенденций времени, что приводит к росту правонарушений и

4 проблемам с соблюдением исполнительской дисциплины. Подобная ситуация требует разработки механизмов контроля за соблюдением законодательства о государственной службе и формирования эффективной системы институтов государственного контроля и надзора.

Все это свидетельствует о необходимости научного исследования данных вопросов, что и определило тему настоящего диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности проблемы. Поскольку становление государственной службы стало происходить лишь с начала 1990-х годов и практика осуществления государственных функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства в данной сфере фактически отсутствовала, этот вопрос не получил должного научного развития.

Научные исследования данной проблемы велись отдельно по двум направлениям: ряд авторов посвятил свои труды изучению институтов, правоотношений и проблем государственной службы, ряд - изучению вопросов государственного контроля и надзора. Комплексного исследования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе не проводилось.

Изучению государственной службы посвящена обширная литература. В работах таких авторов дореволюционного периода, как А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин, раскрываются историко-правовые формы организации государственной службы. Существенный вклад в разработку различных аспектов государственной службы внесли современные ученые; Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, О.Е. Кутафин, А.В. Оболонский, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Старилов и др. В административно-правовой науке большое внимание уделялось исследованию вопросов государственного контроля и надзора. Здесь следует назвать таких авторов, как И.Л. Бачило, В.В. Веремеенко,

5
И.Ш. Килясханов, Е.А. Кочерин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев,

Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина, и др.

Работы этих ученых подготовили почву для комплексного исследования проблемы государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией функций государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе.

Предметом исследования выступают теоретические положения, касающиеся соотношения понятий государственного контроля и надзора, практика реализации функций контроля и надзора в сфере государственного управления, а также правовое регулирование статуса и деятельности субъектов государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.

Цели и задачи диссертации. В данном диссертационном исследовании ставится цель: на основе изучения существующего состояния государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, анализа недостатков в регулировании государственной гражданской службы, препятствующих проведению эффективного контроля и надзора, разработать предложения по совершенствованию организации и правового регулирования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в этой сфере.

Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:

Провести анализ становления и развития государственного
контроля и надзора в сфере государственной службы в России;

Исследовать содержание понятий «контроль» и «надзор», раскрыть
их признаки и особенности, выявить их соотношение;

проанализировать вопросы правового регулирования государственного контроля и надзора в сфере государственной службы;

Изучить деятельность субъектов контроля и надзора за
соблюдением законодательства о государственной гражданской службе;

Исследовать особенности формирования системы управления
государственной гражданской службой, в том числе, проанализировать
возможность наделения конкретного федерального органа
государственной власти функциями контроля и надзора;

Выявить проблемы осуществления контроля и надзора в этой сфере
и выработать направления совершенствования правового регулирования
законодательства о государственной гражданской службе.

Методологической основой диссертационного исследования является система методов и логических приемов исследования изучаемых проблем. При написании работы были использованы специальные такие методы, как историко-правовой, нормативно-логический, сравнительного правоведения. Данные методы использовались наряду с системно-структурным подходом к исследованию различных аспектов осуществления органами государственной власти функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе.

Изучение полномочий государственных органов по контролю и надзору предполагает использование различных способов оценки их реализации и формированию направлений совершенствования деятельности органов. В частности анализ качества организации исполнения функций государственной управления, в том числе контрольных и надзорных, обуславливает использования методов структурного и функционального анализа.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным школам и направлениям.

При написании работы были использованы труды в области различных отраслей юридической науки: Г.В.Атаманчука, Н.Г. Александрова, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, В.М. Горшнева, А.А. Гришковца, А.И. Елистратова, Г. Еллинека, И.А. Ильина, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Н.М. Коркунова, Е.А. Кочерина, Б.М. Лазарева, В.В. Лобанова, А.Е. Лунева, В.О. Лучина, Л.С. Мамута, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, А.Ф. Ноздрачева, А.В.Оболонского, Л.А. Окунькова, Л.А. Побежимовой, Л.Л.Попова, А.Л. Прозорова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Е.Старосьцяка, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, А.И. Турчинова, В.В. Черепанова, И.В. Шахова, А.П. Шергина, Е.В. Шориной, Ю.Л. Шульженко, Ц.А. Ямпольской и других.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют:

информационно-аналитические отчеты Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по вопросам развития государственной гражданской службы;

Материалы парламентских слушаний на тему: «О практике
применения Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» и перспективах развития законодательства
о государственной гражданской службе»;

письма, поступившие в Комитет Государственной Думы по делам федерации и региональной политике, от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с замечаниями и рекомендациями по развитию законодательства о государственной гражданской службе;

материалы расширенных заседаний Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству на тему «Федеральный закон «О

8 государственной гражданской службе Российской» и практика его применения»;

материалы интервьюирования должностных лиц, выполняющих функции по контролю за соблюдением законодательства о государственной службе, сотрудников кадровых аппаратов и специальных подразделений государственной службы органов государственной власти, ученых и экспертов по данной проблеме;

материалы Федеральной службы государственной статистики в части численности и состава работников, замещавших должности гражданской службы.

Научная новизна исследования. Работа является комплексным исследованием, посвященным анализу и выявлению проблем организации, правового регулирования и реализации функций государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе.

Автором разработаны направления совершенствования организационно-правового механизма контроля за государственной службой в системе государственного управления и его нормативно-правового регулирования. В работе представлены такие вопросы, как особенности государственного контроля и надзора в сфере государственной гражданской службы, правовое регулирование полномочий органов государственной власти и их структурных подразделений по контролю и надзору в сфере государственной службы, способы их реализации; разработаны предложения по осуществлению специальной юрисдикционной деятельности, связанной с назначением мер дисциплинарной ответственности за правонарушения на государственной гражданской службе, совершенствованию действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, правовому регулированию деятельности органов государственной власти, осуществляющих функции государственного контроля и надзора.

9 Основные положения и выводы, выносимые на защиту :

Вывод о том, что специфика правовых отношений, возникающих в сфере государственной гражданской службы, определяет специфику государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Поскольку основой, составляющей природу правоотношений на государственной гражданской службе, является реализация властных полномочий, а государственный контроль и надзор в данной сфере осуществляется за властной деятельностью, представляется возможным выделить его как самостоятельный вид, отличающийся от других видов контроля и надзора.

Утверждение о том, что государственный контроль и надзор в данной сфере является не только средством обеспечения законности и защиты интересов государства, но и представляет собой эффективный механизм защиты прав и законных интересов государственных служащих. Государственный контроль и надзор обеспечивают реализацию прав государственных служащих на защиту своих интересов как в суде, так и во внесудебном порядке. Кроме того, государственный контроль и надзор в данной сфере позволяет пресечь частные, групповые или корпоративные интересы, являющиеся противоправными, и обеспечить соблюдение ведомственных интересов и интересов государства в целом.

Положение о том, что осуществляемый в настоящее время прокурорский надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе охватывает далеко не все виды правонарушений. В большинстве своем прокурорский надзор ограничивается наблюдением за исполнением государственными гражданскими служащими запретов и ограничений, связанных с гражданской службой. Однако спектр правонарушений на государственной гражданской службе намного шире. Учитывая изложенное, необходим особый надзорный механизм, который позволял бы выявлять все виды правонарушений на государственной

10 гражданской службе и наказывать виновных. Соответствующие административные процедуры предложены в диссертации.

4. Предложение о необходимости разработать и законодательно
установить порядок реализации специальной юрисдикционной процедуры,
направленной на применение мер дисциплинарной ответственности за
правонарушения на государственной гражданской службе. В большинстве
случаев в результате проведения контроля и надзора при выявлении
правонарушений следует административная, уголовная или гражданско-
правовая ответственности, в то время как на государственной гражданской
службе, как правило, применяются меры дисциплинарной
ответственности. Если для административной, уголовной и гражданской
ответственности существуют специальные процессуальные нормы их
реализации, то в отношении дисциплинарных взысканий необходимо
детально разработать соответствующий процессуальный механизм.
Основные направления развития данного процессуального механизма
представлены в диссертации.

5. Утверждение о том, что приоритетным направлением в сфере
государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о
государственной гражданской службе является создание системы органов
управления государственной гражданской службой. Формирование данной
системы предусмотрено действующим законодательством о
государственной службе. Показано, что функционирование такой системы
- важный рычаг совершенствования работы государственного аппарата. В
работе определено место органов управления государственной
гражданской службы в системе федеральных органов государственной
власти, предложены основные направления их деятельности и функции,
способы установления компетенции. Среди основных направлений
деятельности системы управления государственной гражданской службой
предлагается выделить разработку и внедрение следующих
административных процедур: организационных, распорядительных,

консультативных, методических, совещательных, контрольных и надзорных.

Вывод о том, что система государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе фактически не сформирована. Полномочия по контролю и надзору в данной сфере возложены на различные органы государственной власти бессистемно, их распределение является неэффективным и не удовлетворяет существующие потребности государства. В этой связи необходимо образовать специальный государственный орган и наделить его полномочиями по реализации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной фажданской службе. В качестве такого органа предлагается сформировать федеральную службу, руководство которой должен осуществлять Президент Российской Федерацией.

Положение о необходимости внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части установления порядка создания системы управления государственной фажданской службой и необходимых процедур, связанных с контролем и надзором за соблюдением законодательства о государственной фажданской службе. Соответствующие предложения сформулированы в диссертации.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования и разработанные теоретические положения развивают научные исследования вопросов государственной службы, государственного контроля и надзора в данной сфере, способствуют развитию понятийного аппарата науки административного права, совершенствованию его институтов. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских работах по данной проблеме.

Предложения и выводы формируют необходимую теоретическую базу для обоснования практических мер по совершенствованию контрольной и надзорной деятельности в сфере государственной службы.

Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при совершенствовании правового регулирования и организации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе. Особой сферой практического применения являются вопросы разработки и принятия нормативно-правовых актов, направленных на устранение пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, препятствующих осуществлению государственного контроля и надзора.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания административного права, курсов по государственной службе, государственному управлению, а также при разработке пособий и рекомендаций для государственных служащих.

Апробация результатов исследования. Материалы

диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях, выступлениях на научных и практических конференциях.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере государственной службы

Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной службе представляют собой важные инструменты государственного управления во всем его содержательном многообразии. В связи с этим представляется актуальным более глубоко изучить проблемы организации и функционирования государственного контроля и надзора за государственной службой, а также провести анализ и обобщить исторический опыт, имеющийся в данной области. Исследование этого опыта будет способствовать совершенствованию организации государственного контроля и надзора в современных условиях, успешному поиску оптимальной организации государственного контроля и надзора в Российской Федерации.

С момента возникновения и на протяжении развития российского государства формировалась и совершенствовалась система государственного контроля за государственной службой. Государственный контроль в тех или иных формах был и остается важнейшим элементом государственного управления, государственной власти.

В связи с тем, что государственный контроль уходит своими корнями в далекие века формирования российской государственности, представляется целесообразным начать исследование с XVII в.

Первые сведения о специальных государственных органах с контрольными функциями относятся к 50-м гг. XVII в. Организацию постоянного контроля за деятельностью государственного аппарата связывают с созданием в 1654 г. Указом Алексея Михайловича Романова Приказа тайных дел. Этот Приказ являлся одновременно его личной канцелярией и обладал чрезвычайно широкими полномочиями, такими как, например, наблюдение за выполнением должностных обязанностей служилыми людьми. Приказ тайных дел следил за соблюдением указов царя, в него поступали донесения других государственных органов.

Другим контрольным органом административного центра был Приказ счетных дел. Счетный приказ стал первым органом чисто контрольного характера, действовавшим до 1701 г. Создан он был для контроля за финансовыми средствами, которые поступали в приход и расход по разным государственным учреждениям. Приказ ведал делами всего Московского государства, приходом, расходом и остатком средств1.

В марте 1701 г. Петр I издает специальный указ, которым Приказ счетных дел упраздняется и его функции передаются Ближней канцелярии. Новое учреждение было наделено достаточно широкими полномочиями по контролю. Ближняя канцелярия контролировала деятельность учреждений в области государственного хозяйства, приходных и расходных книг. Ей были подчинены все приказы.

В рамках проводимой Петром I административной реформы, направленной на формирование системы государственной службы с учетом европейского опыта, были предприняты активные организационные меры по формированию системы контроля. На смену ранее созданным Приказам пришли центральные отраслевые коллегии с четко распределенными функциями и полномочиями в сфере контроля. Так были образованы: Иностранная коллегия, Военная, Адмиралтейская, Юстиц-коллегия, Коммерц-колллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия3,

22 февраля 1711 г. был сформирован Правительствующий сенат, который сосредоточил в своих руках не только функции по управлению центральными и местными органами, но фактически стал органом высшего административного контроля. Сенат обладал полномочиями по наблюдению за деятельностью центральных отраслевых коллегий, которые были обязаны все изданные указы и распоряжения направлять в его адрес. Кроме того, в полномочия Сената входило право контроля за деятельностью губернских и провинциальных административных органов. Но в силу весьма широкой компетенции и большого круга задач, возложенных на него, Сенат не мог выполнять в должной мере контрольные функции.

Достаточно большую роль в регулировании государственного контроля за государственной службой играл сам император. Так 24 декабря 1714 г. был издан Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное».

При преемниках Петра I система государственного контроля не получила дальнейшего развития. Только в конце царствования Екатерины II имели случаи назначения сенатской ревизии.

Формируя новую систему органов государственного управления, Петр I создавал специальные органы контроля. Поэтому в структуре Сената была учреждена фискальная служба как особое подразделение надзора за деятельностью чиновников центральных и местных административных учреждений

Понятие и соотношение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти

Анализ юридической литературы свидетельствует о том, что научные дискуссии о понятиях контроля и надзора ведутся уже достаточно давно.

Семантическое толкование термина «контроль» показывает, что данный термин появился несколько столетий назад и происходит от французского «contrerole» и означает «список, ведущийся в двух экземплярах». Именно от этого слова произошел термин «controle» -«проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений»1.

Рассмотрение понятий контроля и надзора, их соотношения и, прежде всего, определения их места в структуре и системе исполнительной власти, чрезвычайно важно с точки зрения уяснения их сущности. Это объясняется тем, что в различных случаях данные понятия пресекаются и смешиваются. В связи с этим возникает вопрос: являются ли они сторонами одного и итого же явления или же это различные, но близкие институты? А также как соотносятся данные термины с такими родственными понятиями как проверка исполнения, наблюдение и т.д.

Основываясь на словарных определениях данных понятий, не представляется возможным ответить на данный вопрос.

Юридический словарь 1956 г. содержит такую дефиницию: «Проверка исполнения - один из методов руководства в деятельности Советского государственного аппарата и всех общественных организаций, обеспечивающий своевременное и правильное выполнение постановлений партии и правительства, решений, распоряжений и приказов вышестоящих органов»2.

Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль трактует как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов.

Обращение к словарям свидетельствует о смысловом совпадении терминов «контроль» и «надзор».

Понятия «контроль» и «надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности. Тем не менее, они до сих пор не стали терминами, полностью отражающими сущность этих понятий. Это исчерпывающе отражается в действующем законодательстве.

Конституция Российской Федерации уделяет незначительное внимание вопросам государственного контроля и надзора. Термин контроль встречается лишь в двух статьях Конституции Российской Федерации. Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции Российской Федерации, к ведению Российской Федерации относится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов. С целью реализации указанного положения, Конституция и федеральные законы наделяют соответствующими властными полномочиями по контролю и надзору различные государственные институты. К ним относятся: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека и другие институты государственной власти.

Не разграничивает понятия контроля и надзора и Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», устанавливающий базовые параметры распределения полномочий между органами исполнительной власти. Под функциями по контролю и надзору понимаются: «осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов»1.

Определение, приведенное в этом указе, объединяет эти термины в одно понятие, что представляется нерациональным с точки зрения функционального распределения управленческих полномочий. Вместе с тем, указанная дефиниция, кроме собственно деятельности по контролю и надзору, содержит в себе лицензионно-разрешительную и регистрационную деятельность. Контроль и надзор в этих двух видах деятельности выступает в качестве факультативной цели, в то время как их основной целью является обеспечение правомерной реализации прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.

Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе

Прежде всего рассмотрим полномочия Президента Российской Федерации, как одного из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.

В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями (глава 4). Президент осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных нормативных правовых актов.

Президентский контроль направлен на формирование эффективной системы управления органами государственной власти, а также на создание единой системы государственной службы, реализующей функции государства.

«Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»

Особое место в системе президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе занимает контроль за соблюдением дисциплины исполнения решений и поручений в организационной деятельности министерств, служб и агентств. Изучение результатов контроля свидетельствует о том, что уровень организации исполнения в ряде органов государственной власти вызывает множество нареканий. «Большая часть решений принятых Президентом Российской Федерации исполняется с нарушением установленных сроков и на недостаточно качественном уровне» .

В качестве причин многих проблем следует отметить несвоевременность принятия мер или их неадекватность, непродуманность управленческих решений и действий, а также отсутствие необходимой ответственности должностных лиц за исполнение законов и подзаконных актов о государственной службе.

Президентский контроль направлен не только на выявление отклонений в работе, но и на установление причин допущенных нарушений, а также принятие мер по их устранению и предупреждению в будущем. Контроль со стороны Президента Российской Федерации за деятельностью органов государственной власти осуществляется в целях совершенствования, повышения эффективности государственной службы, исполнения норм законов и иных нормативных правовых актов, соблюдению принципов и требований законности, целесообразности, эффективности, гласности, независимости.

Конституция Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации широкими полномочиями. Как гарант

С.4 Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации принимает меры по их защите, охраняет государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

С учетом конституционного статуса Президента Российской Федерации, осуществляемый им контроль является стратегическим средством организации нормального функционирования системы государственной службы, ее развития и совершенствования.

Помимо Конституции Российской Федерации Федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливаются и предусматриваются широкие полномочия Президента Российской Федерации в сфере государственной службы.

В частности, указами Президента Российской Федерации утверждаются и устанавливаются: - реестры должностей федеральной гражданской службы; - должности федеральной государственной гражданской службы; соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы; - порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации; - соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий; - квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих; - положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня)1; - положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов; - положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения2; - положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации3. - примерная форма служебного контракта4; - положение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела утверждается Президентом Российской Федерации5. - размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих;

Формирование системы управления государственной гражданской службой

Эффективность развития государственного контроля и надзора в сфере государственной службы напрямую связана с формированием системы государственного управления данной сферы, так как деятельность по контролю и надзору является составным элементом управления и не может развиваться самостоятельно.

Система государственного управления государственной службой начала формироваться с момента принятия в 1995 г. Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", который предусматривал функционирование федерального органа по вопросам государственной службы - Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации № 1208 от 1 декабря 1995 г. и вышеупомянутым федеральным законом впервые в современной истории был создан субъект управления государственной службой. Во времена Советского Союза не существовало ни аналогичного органа, ни соответствующего института.

По мнению многих ученых1, Совет мог бы способствовать усилению государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, обеспечению правовой и социальной защиты государственных служащих. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ должен был заниматься координацией деятельности по реализации задач, определенных указанным федеральным законом. Кроме того, в полномочия Совета могли бы входить вопросы оценки профессиональной пригодности и служебного роста государственных служащих. В соответствии с ранее действовавшим законодательством аналогичные Советы по вопросам государственной службы должны были функционировать и на уровне субъектов Российской Федерации. Данным законом помимо федерального уровня управления государственной службой и уровня субъектов Российской Федерации, предусматривался уровень государственного органа (его кадровые службы). Таким образом, Федеральным законом «Об основах государственной службы» устанавливалась трехзвенная система органов управления государственной службой. Однако следует обратить внимание на то, что эта предусмотренная законом система органов управления так и не была сформирована.

Впоследствии аналогичные нормы нашли отражение в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Этот закон свидетельствует о заметном усилении внимания к вопросам управления государственной службой. Глава 3 Федерального закона полностью посвящена системе управления государственной службой. Недостатком указанной главы является то, что она не содержит в себе упоминание об органах, составляющих систему государственного управления государственной службой.

Дальнейшее развитие вопросы управления государственной службой получили в связи с принятием Федеральной целевой программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». В программе отдельной строкой выделена необходимость формирования системы управления государственной службой, а также определены цели и задачи этой системы.

Выше были охарактеризованы основные государственные органы и институты, наделенные полномочиями по управлению государственной службой и функциями по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе. К таковым относятся Президент Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления, Правительство Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации, а также кадровые службы.

Анализ сложившейся практики управления государственной службой свидетельствует, что в России появились определенные органы управления государственной службой. Однако приходится констатировать, что пока они не стали единой эффективной системой управления. Следствием нарушения единства и целостности системы управления на федеральном и региональном уровнях является невысокая результативность, непрозрачность работы, склонность к административному давлению.

В результате, все это, не позволяет полноценно осуществлять функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе. Обществу необходима такая система государственного управления, которая служит его интересам и продвигает развитие общества1. Только развитая система управления государственной гражданской службой способна обеспечить полноценный контроль и надзор.

Попытки формирования целостной, единой и эффективной системы управления государственной службой не привели пока к должному результату. Представляется, что основным недостатком действующего законодательства является отсутствие упоминания об органах управления государственной службой.

Наталья Антошина. Реализация в субъектах Российской Федерации законодательства о гражданской службе // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2014, №4 (90)

Наталья Антошина , доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Нижегородского института управления – филиала РАНХиГС, начальник департамента по вопросам государственной службы, кадров и государственных наград аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса (603950, Нижний Новгород, пр. Гагарина, д.46). E-mail: [email protected]
Аннотация : Статья посвящена анализу реализации законодательства о гражданской службе Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Автор детально рассматривает наиболее актуальные вопросы применения норм Федерального закона от 27 июля 2004 года № 74-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Дана оценка системе реализации законодательства о гражданской службе в регионах, отмечены положительные практики, которые были разработаны и внедрены в регионах благодаря действию Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации». Проанализированы неурегулированные вопросы, связанные с проблемами правоприменения, а в ряде случаев – с отсутствием необходимого и точного правового регулирования.
Ключевые слова: гражданская служба, реализация законодательства, правоприменительная практика, формальные подходы.

Реализация законодательства о гражданской службе связана с применением норм административного и, частично, трудового законодательства. Особое место в правоприменительной практике в данной сфере занимает Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – федеральный закон о гражданской службе), являющийся базовым нормативным правовым актом, на основе которого осуществляется регламентация подавляющего большинства вопросов организации служебной деятельности в органах государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Актуальность и необходимость анализа реализации законодательства продиктованы проблемами правоприменительной практики в течение почти десятилетнего срока действия федерального закона о гражданской службе. За столь значительный срок в развитие закона сформирован комплекс правовых норм, регламентирующих вопросы прохождения гражданской службы, начиная с заключения служебных контрактов и заканчивая вопросами прекращения службы. Оценка данным процессам, оказавшим существенное влияние на становление института государственной службы в современной России, будет, по-видимому, еще не раз дана авторитетным научным и экспертным сообществом. Пока же ее действительно не достает для дальнейшего развития науки и практики.

В свою очередь, нам интересно оценить сегодняшнее состояние дел по применению федерального закона о гражданской службе прежде всего на региональном уровне.

По нашей оценке, сегодня в регионах сформирована достаточно целостная система реализации законодательства о гражданской службе, чему способствует активное развитие федерального законодательства. Принятие соответствующих федеральных программ развития и реформирования гражданской службы также подталкивает к разработке в субъектах Российской Федерации новых практик, организационно-правовых механизмов и технологий.

Так, в качестве положительных практик, которые разработаны и внедрены в регионах благодаря действию Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» (в настоящее время прекратила свое действие), можно отметить: усиление работы с кадровыми резервами; внедрение современных кадровых технологий на гражданской службе, в том числе при оценке кадрового состава посредством проведения многофакторных тестирований, специализированной психодиагностики персонала, ассессмент-центров; более активное проведение экспериментов на гражданской службе (среди которых: наставничество для лиц, впервые назначенных на должности гражданской службы, стажировки в виде обмена опытом между регионами, внедрение планов индивидуального развития и др.).

Однако в субъектах Российской Федерации до сих пор выявляются нарушения федерального законодательства в некоторых сферах. Прежде всего это касается поступления и прохождения гражданской службы. Так, устанавливается необоснованно широкий перечень должностей по государственной тайне, не соблюдаются сроки проведения аттестации гражданских служащих. Это же касается и организации работы по противодействию коррупции среди гражданских служащих. Например, планы государственных органов по противодействию коррупции часто не соответствуют актуальным изменениям федерального законодательства; составы комиссий по конфликту интересов не соответствуют требованиям открытости деятельности в части привлечения представителей общественных советов, экспертов в области государственной службы и др.

В целом отметим, что в условиях достаточности нормативной правовой базы организации и развития гражданской службы в субъектах Российской Федерации имеются неурегулированные вопросы, которые связаны с проблемами правоприменения, а в ряде случаев – с отсутствием необходимого и точного правового регулирования.

Федеральное законодательство также требует совершенствования. Так, например, только в федеральном законе о гражданской службе в настоящее время около двадцати норм или не реализуются вообще, или их реализация осуществляется по формальным основаниям. В этой связи назрела необходимость их пересмотра или отмены. Зная это, регионы зачастую вынуждены по ряду вопросов использовать практику опережающего нормотворчества. Например, по вопросам медицинского и государственного страхования, внедрения показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности и др.

Один из основных вопросов формальных подходов к реализации требований федерального законодательства – создание и функционирование системы управления всей государственной службой. Общеизвестно, в этой сфере не обеспечено соответствующее нормативное правовое регулирование, не определены единые принципы, цели, задачи, методология, организационная основа.

В субъектах Российской Федерации управление гражданской службой, разумеется, осуществляется. Чаще всего для этого назначаются ответственные органы государственной власти – администрации (аппараты) высших должностных лиц регионов. Существует практика согласования принятия всех кадровых решений одним уполномоченным органом на уровне субъекта Российской Федерации. Между тем, практически нигде не создаются специальные органы по управлению гражданской службой. Десятилетний опыт реализации федерального законодательства не послужил основой для принятия принципиального, прежде всего политического и организационного решений, что свидетельствует о целесообразности дополнительного рассмотрения ключевых аспектов формирования системы управления государственной службой Российской Федерации.

Сложный вопрос реализации федерального законодательства, который неоднозначно рассматривается в субъектах Российской Федерации, – определение показателей эффективности и результативности труда государственных служащих и внедрение их в практику работы. К сожалению, здесь также отсутствует единое федеральное мнение по сути вопроса. Нет четкого понимания, какие должны быть показатели, как их классифицировать, как с помощью этих показателей определить эффективность труда служащих и др.

В этой связи целесообразно, с одной стороны, конкретизировать нормы федерального закона о гражданской службе по определению обобщенных и специфических показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, а с другой, определить порядок оплаты труда служащих в зависимости от этих показателей.

Реализация требований по проведению ротации в субъектах Российской Федерации по должностям гражданской службы также сопряжена с целым рядом «формализмов».

Под ротацией понимается перемещение служащего путем назначения на аналогичную должность при применении территориального принципа [Литвинцева Е., Переверзина О. Ротация как технология повышения эффективности деятельности гражданских служащих // Государственная служба, 2013, №3. С. 41]. В свою очередь, субъекты Российской Федерации, в соответствии с требованиями федерального законодательства, должны самостоятельно определять перечни ротируемых должностей. Однако данное требование носит весьма противоречивый характер, на практике выполняется формально, в связи с тем, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации государственные органы располагаются в региональном центре. Поэтому территориальный принцип формирования перечней должностей гражданской службы, подлежащих ротации, практически не применяется.

Принципиальный вопрос – реализация на практике требования взаимосвязи гражданской и муниципальной службы. Так, некоторые положения нормативных правовых актов напрямую нарушают установленный федеральным законодательством принцип взаимосвязи этих двух видов публичной службы. Например, при установлении размера единовременной субсидии на приобретение жилого помещения стаж муниципальной службы не учитывается. Работа в органах местного самоуправления не является дополнительным преимуществом для замещения должностей гражданской службы, не рассматривается как необходимый этап в карьере служащего.

Формальные подходы наблюдаются при реализации законодательства о гражданской службе в части организации и проведении обучения гражданских служащих в рамках освоения ими программ дополнительного профессионального образования. В частности, региональный опыт показывает, норма федерального закона о гражданской службе, устанавливающая срок проведения повышения квалификации гражданских служащих (не реже одного раза в три года), не соответствует возможностям и потребностям органов государственной власти. Требуется увеличение периодичности обязательного прохождения гражданскими служащими повышения квалификации.

Назрела также необходимость исключения из законодательства о гражданской службе нормы о заключении договора о целевом обучении между органом государственной власти и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока. Данное положение не получило своего развития, практика подтвердила нецелесообразность правового регулирования названных вопросов. Немногочисленные примеры заключения подобных договоров в субъектах Российской Федерации свидетельствует об отсутствии эффективного инструментария по привлечению, а главное, адаптации молодых специалистов на гражданской службе.

Весьма интенсивно развивается законодательство по вопросам противодействия коррупции на гражданской службе. Количество нормативных правовых актов, в том числе регионального уровня, исчисляется уже несколькими сотнями. К примеру, по открытым данным Минюста России, в Чувашии в настоящее время действует около 280 актов по вопросам коррупции, в Башкирии –276 актов, в Нижегородской области – 241 акт. В целом они характеризуются полнотой и достаточностью правового регулирования. Однако, несмотря на принятие на всех уровнях соответствующих законов и подзаконных актов, закрепляющих меры по предупреждению коррупции на гражданской службе, некоторые нормативные положения имеют существенные недостатки, носят формальный и противоречивый характер.

Так, наблюдается достаточно много формальностей при проведении кадровой работы антикоррупционной направленности в органах государственной власти [Барциц И.Н. Иметь или не иметь… // Государственная служба, 2012, № 5. С. 15], связанных с отсутствием механизма контроля за выполнением бывшим служащим порядка трудоустройства по новому месту работы; отсутствием механизма контроля за уведомлением органа государственной власти о новом месте работы бывшего служащего; формальными подходами к определению критериев отнесения должностей гражданской службы к должностям с высоким коррупционным риском; созданием комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в обязательном порядке в каждом органе государственной власти и др.

Любопытно, что субъекты Российской Федерации по-разному трактуют нормы федеральных предписаний (чаще всего, в виде рекомендаций) по вопросам противодействия коррупции [Кабанов П.А. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право, 2013, № 4]. В одних регионах в перечень должностей гражданской службы с высоким коррупционным риском включаются все должности без исключения, а в других – по одной – две должности руководящего состава. При этом не устанавливается каких-либо критериев коррупциогенности должностей.

Резюмируя сказанное, отметим, что реализация законодательства о гражданской службе в настоящее время характеризуется как слабостью правового регулирования по некоторым вопросам, так и формальным отношением к применению законодательства о гражданской службе. Нормы, не нашедшие конкретного наполнения и воплощения в жизнь в течение десятилетнего срока становления современного института государственной службы, следует пересмотреть. Законодательство о гражданской службе должно восприниматься прежде всего самими гражданскими служащими как неукоснительное требование и предписание служебной деятельности.

Литература

Адамович А.С. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба, 2014, № 1.

Барциц И.Н. Иметь или не иметь… // Государственная служба, 2012, № 5.

Кабанов П.А. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право, 2013, № 4.

Куракин А.В. Административно-правовое регулирование принципов государственной гражданской службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право, 2009, № 3.

Литвинцева Е., Переверзина О. Ротация как технология повышения эффективности деятельности гражданских служащих // Государственная служба, 2013, №3.