Зарубежный опыт определения полномочий органов местного самоуправления. Реферат: Зарубежный опыт организации местного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ.
Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.
Актуальность данной работы заключается в том, в современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач. Трудно переоценить важность местного самоуправления в современной жизни, как России, так и зарубежных стран. Местное самоуправление является противовесом государству и представляет собой институт, с помощью которого население может само решать вопросы местного характера.
Оптимальное соотношение между государственным управлением и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. При этом сама структура административно- территориального деления стран континентальной Европы и России предполагает, что местное самоуправление является неотъемлемой частью единого государственного устройства страны.
Целью работы является рассмотреть опыт зарубежных стран в муниципальном самоуправлении на примерах Германии и Великобритании. Я решила, что более целесообразным будет подробнее рассмотреть опыт организации и положение местного самоуправления именно в Европе, так как право и государственное устройство в России традиционно формируется под сильным влиянием европейских стран.
Для достижения поставленной цели необходимо рассмотреть следующий круг задач:
1) провести анализ основного документа о муниципальном самоуправление, излагающий основные его понятия и принципы-Европейской Хартии местного самоуправления.
2) раскрыть вопрос о системах или моделях местного самоуправления. Рассказать об их развитии в историческом и территориальном аспектах.
4) показать местное самоуправление зарубежных стран на конкретных примерах.
5) сравнить местное самоуправление в РФ и одной из европейских стран (я выбрала для данного анализа Германию).
Объектом исследования курсовой является непосредственно местное самоуправление, а предметом опыт зарубежных стран в местном самоуправление на примерах Германии и Великобритании.
Основными для написания работы стали труды Бутова В., Игнатова В., Уткина Э.А., Денисова А.Ф., Старцева Я.Ю., а также Европейская хартия местного самоуправления.

ГЛАВА 1 Общая характеристика и модели местного самоуправления зарубежных стран.

1.1. Анализ Европейской Хартии местного самоуправления, её основных принципов.

1.2. Классификация и характеристика моделей (систем) местного управления.

ГЛАВА 2 Особенности становления местного самоуправления на примера Сравнительный анализ организации местного самоуправления
в России и Германии.
2.1. Влияние исторического развития и территориальных аспектов на формирование систем местного самоуправления.

Сближение систем местного самоуправления не является хаотичным. При формировании основ национальных и наднациональных систем местного управления взаимодействуют три основных фактора: правовые принципы, определяющие принадлежность к той или иной правовой семье; государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий; исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности институтов управления (прежде всего – их организационных структур и полномочий). Все три фактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, так и за счет многочисленных внешних влияний.
Все страны, где побывала победоносная наполеоновская армия, оказались вовлеченными в проложенное Францией русло. Этому во многом способствовало то, что до середины - конца XIX в. Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным государством. Французы предложили миру внятную и логически стройную модель формирования национального государства сверху.
Однако это влияние не было абсолютным. В германоязычных областях центральной Европы оно столкнулось с сильными местными традициями союзов суверенных образований. Эти традиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, - несмотря на бурные и кровавые попытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах. Сравнительно условной оказалась и централизация в Нидерландах. Между тем германоязычные области продолжали и после наполеоновских войн поддерживать тесные контакты друг с другом, обусловленные общностью культуры, языковым родством и все той же политикой союзов, имевшей под собой экономические основания.
Во второй половине двадцатого века страны, традиционно наиболее близкие к Франции в понимании и практике публичного управления, в том числе местного, - Испания и Италия - достаточно резко отошли в сторону от классического унитаризма. Этот отход, проявился в регионализации обоих государств.
Несколько особняком стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская макросистема местного управления. Дания формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской. Эта страна в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит как характеристики французской системы, так и черты германоязычных территорий, в частности - экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных городах. В Скандинавских странах влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чем на континенте.
Английская система управления, в том числе местного, также как и основные принципы английского права последовательно насаждались как на территории Британии и Ирландии, так и в заморских колониях. При этом, на самых ранних этапах колониальной экспансии, сформировалось противоречие между двумя подходами к местному управлению. С одной стороны, органы местной власти традиционно рассматривались как представители Короны и, позже, Парламента, - следовательно, не было оснований для разграничения между местным самоуправлением и прямым государственным управлением на местах. С другой стороны, колониальное управление предполагало обязательность специального представительства интересов Короны, поскольку традиционные или создаваемые управленческие структуры в колониях не могли обеспечить такого представительства. В результате на уровне провинций в колониях доминировало прямое государственное управление - через деятельность губернаторов и генерал-губернаторов, - а на местном уровне формировались органы самоуправления, в той или иной мере соответствующие английским представлениям о местном управлении.
Разрыв с метрополией, произошедший в результате американской войны за независимость, привел к тому, что местное управление в США во многом сохранило черты английского местного управления XVII-XVIII вв. Страны, входившие в состав Британского Содружества и остававшиеся под номинальным авторитетом британской Короны имели гораздо больше возможностей для того, чтобы впитать британские нормы и традиции в области местного управления. Однако американское влияние, особенно сильное в отношении Канады, а также ранняя федерализация способствовали эволюции систем местного управления и их значительному своеобразию. Восприятие идеи федерализма из США, а не из Европы сыграло здесь немалую роль: федерализм в его американской трактовке может быть применен к любому уровню власти и фактически означает максимальную децентрализацию управления. Наконец, если европейский - в частности, немецкий - федерализм во многом опирается на принцип делегирования полномочий и функций, то в США в основе федералистских идей всегда лежало строгое разграничение полномочий. В условиях поселенческого происхождения Канады, Австралии, когда отдельные поселения начинали функционировать - как и в США - до того, как государство смогло обозначить свое присутствие на этих территориях, идея естественного права местных сообществ на самоуправление приобретала особую актуальность. В основе американской системы местного управления, как варианта англосаксонской, лежит, таким образом, достаточно своеобразное противоречие: с одной стороны, тотальность принципа федерализма и традиции самоуправления способствуют значительной самостоятельности местных органов, а традиционное английское дробление местных структур, в значительной степени сохранившееся, способствует, наряду с федерализмом, большому разнообразию. С другой стороны, высокий статус субъектов федерации как государственных образований и связанные с эти ресурсы и полномочия создают основания (более полно реализованные в Австралии и Канаде, в гораздо меньшей степени - в США) для определенной унификации местного управления на их территории. 5
Таким образом, применительно к западным демократическим государствам можно говорить о существовании пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта типология не является исчерпывающей: специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, Восточной Европы и тем более - в азиатских и африканских государствах.
Итоговую таблицу, включающую в себя основные характеристики, рассмотренных выше систем, можно посмотреть в приложении №1.

2.2. Характеристика местного самоуправления зарубежных стран на примерах Германии, Великобритании.
Представляется целесообразным подробнее рассмотреть опыт организации и положение местного самоуправления в Европе, так как право и государственное устройство в России традиционно формируется под сильным влиянием европейских стран.
Рассматривать модели местного самоуправления лучше всего на конкретных примерах.
Местное самоуправление в Германии.
Вероятно, в Германии принцип субсидиарности известен и распространен более чем в любой другой европейской стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.
Все муниципальные образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.
Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций. 6
К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию - строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.
Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.
Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.
По отношению к государству муниципалитеты считаются частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.
Конституция Германии содержит норму, согласно которой общинам гарантируется право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых налогов и гарантия муниципальн
и т.д.................

Зарубежный опыт организации местного самоуправления

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.

Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности».

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Англосаксонская и континентальная модели

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Ее черты:

сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем».

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, – сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право – исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

«сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

«сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);

«сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

«сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.

«Точка отсчета»: община или государство?

В целом в Европе отношение к местному самоуправлению поляризуется по оси «север» - «юг». Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы – низкой.

Адольф Гессер в своей книге «Свобода муниципальных образований как спасение Европы» связывает уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, выделяя:

«исконно-свободные» страны с традиционно высокой степенью гражданских свобод, выработавшие иммунитет против монархически-бюрократической централизации (Великобритания, государства Северной Европы, Нидерланды, Швейцария, вне Европы – США) и

«либерализованные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального «управления по свою ответственность» на местном уровне (Испания, Франция, Италия и Германия).

Тем самым Гессер дает более широкую классификацию, чем аглосаксонская/континентальная модели.

Для первой группы стран в его классификации «точкой отсчета» является местная община, для второй – государство. Например, еще в XIX веке законодатели Бельгии отстаивали тезис: община старше государства, закон её находит, а не создает. Для Франции справедливо обратное, а именно – верховенство государства, там закон может создать общину.

Первенство общины проявляется в том, какое внимание в странах первой группы уделяют влиянию и контролю граждан за местным самоуправлением.

В Финляндии принципы осуществления демократических прав граждан гарантированы законом о местном самоуправлении, который состоит из105 статей, из них 6 – о правах непосредственного участия граждан в местном самоуправлении и 13 статей – о праве граждан не согласиться с решением муниципалитета или подать жалобу на него. В законе есть положения, обязывающие муниципалитет информировать граждан о своей деятельности. Граждане могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органами местного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии и Дании изучение всевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов – важная часть административной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваются в специальных административных судах – быстро, дешево, обоснованно.

В странах второй группы также считают, что активные граждане – благо для муниципалитета, однако больше внимания уделяют государственному контролю. В Германии начальник окружного управления - руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения. Особые нормы действуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур.

Компетенция местного самоуправления: общие формулировки или детализация?

Для первой группы стран характерны общие формулировки компетенции местного самоуправления. В Финляндии сферы деятельности (предметы ведения) муниципалитетов определены в самом общем виде: образование; здравоохранение; социальное обеспечение; техническая инфраструктура; контроль за сохранением окружающей среды. В законе о местном самоуправлении Дании вообще не раскрываются вопросы местного значения. Муниципалитеты Дании вольны заниматься любыми вопросами, которые они находят важными для местного сообщества, если только данные вопросы не являются компетенцией государства и не регулируются отраслевым законодательством. В частности, отраслевым законодательством регулируется организация библиотек и музыкальных школ. Если датский муниципалитет захочет открыть у себя муниципальную школу, он должен соблюдать определенные стандарты ее содержания. Исключительно местным законодательством такие вопросы, как строительство спортивных сооружений, поддержка спортивных клубов, программы помощи бедным.

В Финляндии с 1988 года проводится эксперимент по повышению свободы муниципалитетов (сейчас в нем участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество, идет процесс приватизации некоторых общественных услуг, упрощается бухгалтерский учет.

Для второй группы стран компетенция более детально устанавливается законом и судебной практикой. Во Франции органы местного самоуправления могут быть наказаны за проведение социальных или экономических мероприятий, необходимость которых не оправдана.Известным примером является судебное дело Коммуны Монтмани о муниципальной службе юридических консультаций (1970 г.). Российский опыт «подсказывает» нам, что коммуне грозило наказание за то, что она незаконно взяла на себя часть государственных полномочий. Но это не так, коммуне пришлось доказывать, что в силу определенной местной специфики она была вправе потратить бюджетные средства на услуги, которые обычно оказывает частный сектор. Таким образом, хотя во второй группе стран и существуют ограничения компетенции местного самоуправления, они вводятся не для того, чтобы оградить сферу государственного влияния, а для того, чтобы защитить свободу предпринимательства и частную инициативу.

В Германии задачи, выполняемые коммунами делятся на «добровольные» и «обязательные». «Добровольные» задачи находятся в полной компетенции коммунального Совета, который определяет, будут ли они решаться, и если да, то каким образом. К ним относятся обеспечение населения водой и энергией, вопросы культуры, спорта и социального обеспечения. «Обязательные» задачи устанавливаются землями, в ведении местных органов остается лишь их конкретное исполнение. Это, например, планирование застройки. Собственные финансовые ресурсы коммуны идут в первую очередь на решение «обязательных» задач в рамках самоуправления; оставшиеся средства могут быть использованы при решении «добровольных» задач.

Как защищают права граждан: равенство или свобода выбора?

Две группы стран по-разному решают дилемму защиты прав граждан и территориальных различий в вопросе об объеме предоставления общественных услуг (uniformity and ‘equal’ access versus local choice):

Равный доступ к общественным услугам, унификация

неравный доступ граждан к общественным услугам, возможность выбора на местном уровне?

В первой группе стран права граждан понимаются прежде всего как их права на защиту от вмешательства государства в частную и общественную жизнь. Свобода местных общин делать выбор, какие услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важным, чем желание обеспечить всем гражданам одинаковый набор социальных благ.

Ярким примером является организация школьного образования в США. В этой стране помимо привычных для нас органов местного самоуправления общей компетенции существуют органы местного самоуправления специальной компетенции – школьные советы. Школьные округа, которых в США около 15 тыс., независимы от графств и муниципалитетов. Школьные советы разрабатывают основы образовательной политики в своем округе, утверждают бюджет округа, распоряжаются субсидиями от федерального правительства и правительства штатов на образование, нанимают преподавателей и определяют систему оплаты их труда. В результате территориальные отличия очень велики.

Еще более нагляден пример Швеции, которая, в отличие от США, известна в качестве эталона социального государства. Можно было бы ожидать, что в вопросе о социальных услугах там господствует унификация, коммуны должны предоставлять гражданам одинаковый объем услуг. Но это не так. Когда в риксдаге обсуждался закон о социальных пособиях, комиссия по социальным проблемам, чтобы защитить право отдельного человека «на приемлемый жизненный уровень» предложила в этом законе определить уровень пособия, которое должны были выплачивать органы местного самоуправления. Это предложение было отклонено со ссылкой на автономию коммунального самоуправления. Несмотря на приверженность идеям социального равенства, шведы считают, что унификация предоставления социальных благ – задача государства всеобщего благосостояния, а не местного самоуправления.

В странах второй группы необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местным самоуправлением, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем следует поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации: “контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования”. Например, в Германии задачей местного самоуправления является обеспечение каждого ребенка местом в дошкольном учреждении, во Франции коммуны должны 1% своих инвестиционных расходов осуществлять на размещение произведений искусства в муниципальных зданиях.

Фискальная автономия или финансовое выравнивание?

В странах первой группы приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность шведских коммун и ландстингов опирается прежде всего на собственную налоговую базу. В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах в среднем составляли 71%, в США – 67%. Во многих американских штатах ставки налогов на содержание школ (это прежде всего налог на недвижимость) определяются на референдуме, то есть даже не органами местного самоуправления, а непосредственно населением.

В странах второй группы больше внимания уделяется финансовому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значительное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого финансирования, и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение о том, в чем нуждаются жители коммуны: в плавательном бассейне или в теннисном корте, принимается исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.

История о бассейнах: Германия и США

Вышеприведенный пример с бассейном не случаен. В Германии в 60-е гг. в связи с возможностью получения целевого финансирования начался бум в строительстве плавательных бассейнов. В результате в небольшом городе могло оказаться несколько общественных бассейнов. Но государство субсидировало лишь строительство, а не эксплуатацию, поэтому позже, в условиях финансового кризиса, в связи с высокими эксплуатационными расходами построенные бассейны стали закрываться. И в небольших городах (если они не являются курортами), как правило, осталось по одному бассейну, что вполне соответствует их потребностям.

В условиях фискальной автономии органы местного самоуправления ведут себя иначе. В небольшом американском городе Харрисон (штат Арканзас) жители захотели построить бассейн. В мэрии подсчитали, что строительство бассейна должно обойтись городу в 900 тыс. долларов, и чтобы собрать эту сумму, нужно на девять месяцев повысить налог с продаж. Выходило, что к существующему налогу надо добавить 0,8 процента - меньше одного цента на каждый потраченный доллар…но жители проголосовали ПРОТИВ налога. Мэр города решил, что он плохо подготовился, не сумел объяснить согражданам выгоды строительства – и через год, после общественной PR кампании на новом референдуме жители сказали “да” налогу и бассейну. Бассейн был построен, налог снова снизили до прежней величины (его, напомним, вводили на 9 месяцев). К своему бассейну граждане относятся очень бережно.

Важно отметить, что выравнивание, хотя и сглаживает территориальные различия, не всегда привлекательно для инвесторов. «Низкая собираемость [собственных] налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции, например, местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно».

Фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам».

Муниципальные ассоциации

Для централизованного представления своих интересов на государственном уровне муниципалитеты во всех странах образуют те или иные ассоциации.

В Германии в каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Общефедеральными объединениями являются Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов.

Начиная с 1950-х годов, с Германии действует Центр по вопросам совершенствования местного самоуправления, который финансируется за счет отчислений коммун. Он готовит положения, которые не носят нормативного характера, но признаются и используются практически всеми коммунами. В частности, Центром был разработан список компетенций местных администраций, объединенные в тематические разделы (управление, социальная сфера, снабжение и утилизация отходов), которого в целом придерживаются все коммуны. Это показательный пример саморегулирования деятельности коммун.

Датские муниципалитеты образовали Национальную ассоциацию местных властей, однако членство в ней добровольное, поэтому два муниципалитета так и не вступили в нее, хотя пользуются преимуществами, полученными остальными муниципалитетами через свою ассоциацию.

В процессах реформирования местного самоуправления в Польше активно участвуют 4 общественных организации (корпорации):

Союз польских метрополий, объединяющий 12 крупных городов;

Союз польских городов, объединяющий свыше 240 средних городов;

Союз польских городков, объединяющий гмины с населением менее 40 тыс. жителей;

Союз сельских гмин, объединяющий более 350 гмин.

Эти организации заключили соглашение об интеллектуальном сотрудничестве и выходят в Правительство с совместными обращениями по всем вопросам, по которым достигают соглашений. Цель объединения - достичь консенсуса по законодательным актам в сфере местного самоуправления. Особенно актуальны для них сейчас вопросы децентрализации публичных финансов.

Межмуниципальная кооперация

Зарубежный опыт предлагает множество вариантов решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация межмуниципального транспорта или переработки отходов). Для этого необязательно создание надмуниципальных образований. Практикуются следующие варианты:

покупка услуг «большого» муниципалитета несколькими «маленькими» муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры);

создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами);

партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примером является строительство станции по переработке отходов) и другие.

Например, в Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро-и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. Советы по оказанию помощи инвалидам охватили всю страну. Советы по другим вопросам могут объединять лишь несколько близлежащих муниципалитетов. В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных грантов и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками.

В Дании два муниципалитета Холстебро и Струер организовали товарищество для создания и эксплуатации аэропорта. Капитал товарищества формировался из взносов партнеров и взятых в кредит средств. Другие четыре муниципалитета создали товарищество для строительства и эксплуатации фабрики по утилизации бытовых и промышленных отходов в Хьерринге.

ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ РЕФОРМ

«Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание».

Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов.

Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.

Примерами могут служить Швеция и Дания. В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения») и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому – населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город – один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться.

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий – предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.

Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности».

Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря – Польше и бывшей ГДР.

Польские законодатели еще в 1990 году закрепили основные положения Европейской хартии о местном самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, - оказывать услуги жителям.

С начала 1999 года местное самоуправление реализуется также на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски - координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20-30 лет.

Анализируя уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:

во-первых, система местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должно быть таким резким и кардинальным, как это имело место при переходе «новых» федеральных земель к западногерманской системе;

во-вторых, именно при реформировании системы организации местных властей следует большее внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;

в-третьих, для осуществления на практике реформы местного самоуправления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в «новые» земли после объединения.

Таким образом, даже широкомасштабное финансовое выравнивание не смогло «компенсировать … ошибки в области коммунальной политики».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня, и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления.

Ошибка № 2. Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Ошибка № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г. было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций.

Ошибка № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества (см. выше дело коммуны Монтмани).

Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. – М.,1999

Муниципальные системы зарубежных стран. http://www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO

Цит.по Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! Москва, 2002

Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000

МСУ и федерализм: опыт США. Архив ИЭГ

Веттерберг Г., там же.

Http://www.i-u.ru/biblio/arhiv/books/municupr/5.asp Российский гуманитарный Интернет университет

Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах. Центр германских исследований. Институт Европы РАН. Москва, 1997

Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. Москва, 1996

OECD, Revenue Statistics 1965-1999 (Paris: OECD, 2000), Tables 133, 134

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000

Http://www.ej.ru/025/life/03samoupr/01/index.html_Printed.html

Raffaele Carnevale. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating.

Standard & Poor’s Credit Week, April 11, 2001/ Цит.по Кредит Russia

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000

Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996

Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российский городов. Москва, 1995

Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российский городов. Москва, 1995

Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996

Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm IME дайджест

Н.Миронова. Под знаком качества. Муниципальная власть, 1999

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000.

УДК 342.25:342.553

Отечественный и зарубежный опыт организации местного самоуправления

Domestic and foreign experience of local self-government organization

Велибекова Л. А., L.A. Velibekova

кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник ФГБНУ Дагестанский научно-исследовательский институт сельского хозяйства имени Ф.Г. Кисриева Борисова Л.А., L.A. Borisova

кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник НИИ УЭПС ГАОУ ВПО «Дагестанский государственный университет народного хозяйства»

Аннотация. В статье раскрывается понятие местного самоуправления, приведены различия между органами местного самоуправления и местной власти. Рассмотрены классические модели местного самоуправления, а также зарубежный опыт его организации. Описываются особенности российской модели самоуправления, а также модели местного самоуправления, сложившиеся в различных регионах Российской Федерации.

Ключевые слова, местное самоуправление, модель самоуправления, органы местного самоуправления, система государственной власти, местная власть.

Annotation. The notion of local self-government is given in the paper as well as the difference between local authorities and local self-government bodies.

The classical models and the foreign experience of its realization have been considered. The peculiarities of the Russian self-government model are described

as well as the local self-government models established in different regions of the Russian Federation.

Key words: local self-government, self-government model, self-government bodies, state authority system, local authority

Основной тенденцией современного экономического развития является повышение ответственности территорий за решение социально-экономических вопросов и обеспечение устойчивого развития. В этой связи актуализируется вопрос о выборе наиболее эффективных форм местного самоуправления на местах.

Местное управление в своем современном виде в развитых демократических государствах сформировалось в результате борьбы за власть, влияния в обществе, борьбы идеологий, а также проведенных муниципальных реформ в XIX веке. Обладая правами юридического лица, сложившиеся города имели право приобретать и распоряжаться общинным имуществом, в результате возраставшая их самостоятельность привела к определенной независимости в управлении хозяйственными делами, в последующем такое управление на местах стало называться местным самоуправлением.

В настоящее время местное самоуправление играет ключевую роль в обеспечении благосостояния населения и оказании общественных услуг, создания институтов, способствующих повышению темпов и устойчивости экономического роста, а также конкурентоспособности территорий и, следовательно, страны в целом.

В системе местного самоуправления одним из важных аспектов является вопрос взаимоотношений с системой государственной власти. Как известно, местное самоуправление, по сути, не находится вне системы государственно-властных отношений. Местное самоуправление встроено в систему государственной организации общества.

Опыт большинства европейских государств показывает, что рациональное распределение полномочий между органами государственной власти

и органами самоуправления, а также ответственности на местах между органами муниципального управления и общественного самоуправления дает возможность обеспечить наиболее эффективное взаимодействие этих структур, базирующееся на свободном волеизъявлении граждан и защите ими своих социальных и экономических интересов в рамках закона.

Основные направления деятельности местного самоуправления и государственных органов власти приведены в таблице 1.

Таблица 1

Различия между органами местного самоуправления и местной властью

Местное самоуправление Местная власть

Не входит в систему органов государственной власти Входит в систему органов государственной власти

Не контролируется государственной властью Подчиняется и подконтрольна вышестоящим органам государственной власти

Существует на общественных началах Существует на деньги налогоплательщиков

Органы выборные В большей части назначаются

Имеются сроки полномочий Сроки полномочий не устанавливается

Относится к институтам гражданского общества Относится к государственным институтам

В зарубежной научной литературе, а также в законодательстве термин «местное управление» обычно применяется в качестве синонима понятию «самоуправление».

В ряде случаев оно также используется как обобщающее понятие и обозначает различные типы управления на местах, в т. ч. формируемую в централизованном порядке государственную администрацию.

Так, в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободно-

В странах с развитой системой самоуправления государственная администрация на местах (на уровне области, провинции, департамента) выполняет преимущественно функции надзора и контроля за местными органами власти.

Местные исполнительные органы за рубежом не выделяются в обособленную систему. Они формируются представительными органами (мэр, бургомистр, президент города), могут избираться населением и действуют в пределах полномочий, предоставленных Советом (закрепленных в местных уставах), если речь идет о собственных задачах самоуправления. Отдельные задачи государственного управления им могут поручаться напрямую.

В современной мировой практике с учетом исторических, местных, религиозных традиций, форм территориального устройства государства, его политического режима сложилось множество разнообразных моделей местного самоуправления. Большая часть ученых, исследующих проблемы самоуправления, выделяют две из них - англосаксонскую и континентальная. . Каждая из которых максимально отвечает условиям конкретной страны, сложившимся в ней обычному праву, степени зрелости ее социальных институтов, менталитету населения и пр.

Англосаксонская модель самоуправления получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и прочих государствах мира, бывших английских колониях, в которых действует англосаксонское право, и обладает рядом черт:

Местные органы самоуправления функционируют автономно в пределах предоставленных им полномочий;

Отсутствие прямого подчинения центральной власти;

Отсутствие представителей центрального правительства;

Контроль за деятельностью местных органов осуществляют центральные министерства или суд.

Среди положительных характеристик данной модели можно отметить то, что управление местными делами осуществляют избранные населением представительные органы (советы, приходские собрания), а исполнительные органы представлены избираемыми гражданами или формируемыми представительными органами (советами) мэры и постоянные комиссии, в состав которых наряду с членами совета (депутатами) входят и профессионалы (муниципальные служащие).

К отрицательным чертам данной системы можно отнести тот факт, что наилучшим образом она функционирует в условиях двухпартийной системы.

Континентальная (романо-германская) модель самоуправления получила распространение в Европе, Латинской Америке, на Ближнем Востоке, в странах франкоязычной Африки и базируется на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

На местном уровне функционируют специальные уполномоченные правительства, осуществляющие контроль за органами местного самоуправления.

К положительным чертам данной модели можно отнести возможность обеспечения единства действий центральной государственной власти и управления на местах, а также возможность населению и его представительному органу самостоятельно решать местные дела под контролем со стороны представителей центра на местах.

В мировой практике в настоящее время сформировалось несколько промежуточных между данными классическими моделями самоуправления.

Историческое развитие, географическое положение, национальные традиции, культурные ценности, экономические возможности, политические интересы и другие факторы предопределяют специфику организации моделей местного самоуправления в той или иной стране.

Например, в Австрии, Германии, Японии сложились смешанные формы организации муниципального управления, объединяющие в себе черты англосаксонской и континентальной моделей.

В скандинавских государствах - Дании, Швеции - имеется три уровня управления: местный (муниципалитеты) и региональный, относящиеся к местному самоуправлению. В их приоритете входят вопросы дошкольного и школьного образования, здравоохранения, вопросы интеграции беженцев и эмигрантов, вывоза мусора и водоснабжения, местных дорог и т.д.

Третий уровень государственный (законодательный) - принимает законы и занимается вопросами государственного значения.

Отметим, что между сложившимися уровнями управления нет совмещения компетенции и поэтому нет законодательных оснований для вмешательства одних в дела других.

В странах, выбравших социалистический вектор развития (Китай, КНДР, Куба) сохранилась советская модель местного самоуправления.

Высшими органами власти на местах являются советы, наделенные широким объемом полномочий. Исполнительная власть принадлежит исполнительным комитетам - структурам, формируемым из состава советов. Данные структуры, как правило, имеют двойное подчинение - вышестоящему органу управления и местному Совету.

Данная модель не предусматривает реального разделения властей и характеризуется наличием жесткой иерархии в системе управления.

Так, планы социально-экономического развития, конкретные показатели производства строятся исполнительными комитетами на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.

Для иберийской модели (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др.) характерно существенное проникновение государства в традиционную сферу компетенции органов местного самоуправления. Населением административно-территориальной единицы избирается местный законодательный орган - совет (хунта и т. п.) и главное должностное лицо - исполнительный орган (алькальд, мэр, префект).

Главное должностное лицо выполняет функции исполнительного органа совета и утверждается центральной властью в качестве её представителя на местах, который вправе приостанавливать на определённый срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о его роспуске в случаях систематического нарушения последним законов и др.

В Германии существуют административные единицы (правительственные округа), ведущую роль в управлении которыми играют правительственные президенты, назначаемые правительствами земель.

Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, основанную на принципах административного подчинения. Низовое звено данной структуры - главы администраций районов (ландраты)- одновременно являются государственными чиновниками и главами исполнительных органов коммунального самоуправления.

В Японии глава местной администрации избирается местным населением и при этом выполняет целый ряд общегосударственных функций.

Впервые термин «местное самоуправление» в Росси был введен в оборот в 1785 г. и получив дальнейшее развитие на протяжении сотен лет, постепенно становилось всё более сложным и совершенным, приобретая современные формы.

В своем историческом развитии местное самоуправление в нашей стране принимало различные формы - от инструмента централизованной командно - административной системы, в советский период, до института власти в период рыночных преобразований.

В настоящее время местное самоуправление является фундаментальной основой российского конституционного строя. Является публичной властью, наиболее приближенной к населению, обеспечивает гражданам защиту интересов.

Однако необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление в его истинном значении в стране пока только формируется, путем поиска оптимальных вариантов, определения его концепции.

Россия всегда тяготела к заимствованию зарубежного опыта. Не является исключением и местное самоуправление.

К примеру, в законе, принятом в 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за основу принята немецкая модель местного самоуправления, которая характеризуется многообразием форм реализации местной власти в сочетании с активным государственным регламентированием. Созданная двухуровневая модель местного самоуправления определила компетенцию каждого уровня.

Можно выделить следующие особенности российской модели местного самоуправления:

Высокая степень сложности управления в силу большого количества субъектов Федерации;

Особый способ демократического управления, предоставляющий широкие возможности для развития местного самоуправления;

Доминирование централизованного государства;

Низкий уровень гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне;

Органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти, что определено конституционными положениями.

Можно привести следующие модели самоуправления, сложившиеся в различных регионах России:

На уровне только административных районов;

На уровне административных районов и городов;

На уровне административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельских советов);

На уровне городских районов и сельских округов;

На уровне городов и сельских округов (волостей, сельских советов);

Муниципальные образования созданы только на отдельных территориях.

Таким образом, выбор модели местного самоуправления - непростая задача. На наш взгляд, нет необходимости разработки единой правильной модели. В каждом регионе с учетом особенностей национальных интересов, политической и экономической жизни должна сложиться своя уникальная система, обеспечивающая эффективное решение вопросов, связанных с развитием территории, а также обеспечить эффективное взаимодействие государства и народовластия.

Литература

1. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. - М.: Прометей, 2001. - 168 с.

2. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. Е.С. Шугриной. 2-е изд. перераб. и доп., М: Изд-во «Проспект», 2015. - 240 с.

3. Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/

4. Милосердов А.С. Учет исторических и иных местных традиций, как принцип в системе организации местного самоуправления. дисс... на соискание ученой степени юрид. наук. - М., 2016.

5. Полтавская Т.Н. Модернизация института местного самоуправления в современной России: проблемы и перспективы// Вестник ВГУ. Серия: история, политология, социология.2015. № 1.- С.116-120

1. Akmalova A.A. Models of local government. - Moscow: Prometheus, 2001. - 168 p.

2. Report on the state of local government in the Russian Federation / Ed. E. S. Shugrina. 2 nd ed. Pererab. And additional., M: Publishing house "Prospekt", 2015. - 240 p.

3. European Charter of Local Self-Government (committed in Strasbourg on 10/15/1985) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/

4. Miloserdov A.S. Accounting for historical and other local traditions, as a principle in the system of organization of local government. Diss ... for a scientific degree of a lawyer. Sciences: M., 2016.

5. Poltavskaya TN Modernization of the Institute of Local Self-Government in Modern Russia: Problems and Prospects // Vestnik VSU. Series: history, political science, sociology. No. 1.- P.116-120

3. История местного самоуправления в России. Основная литература:

Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М., 2002.

Дмитриев Ю. А. Муниципальное право. М., 1999.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов І РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

Лаптева Л.E., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М., 1999.

Дополнительная литература:

Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. - Иркутск, 1963.

Новицкая Т. Е. Реформы Александра II // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. № 6. С. 38.

1. Этапы развития мс в зарубежных странах; основные теории местного самоуправления.

Обращение к истории местного самоуправления в зарубежных странах и освоение исторического опыта являются необходи­мым составным элементом изучения муниципального права России. Для нашей страны это особенно актуально, т.к. в раз­витии муниципальной теории и практики, как и в ряде других областей жизнедеятельности, нам предстоит преодолеть из­вестное отставание от других стран. В данном случае это озна­чает решение вопросов, на многие из которых зарубежные страны нашли оптимальные ответы, накопив известный опыт побед и поражений.

Первоначальной формой корпоративного (группового) самоуправления стали земледельческие (сельские) об­щины. Общее собрание старейшин двора, являясь институ­том самоуправления, определяло основные нормы взаимоот­ношений членов общины. По мере развития в них формиро­вались иерархические отношения, появились первые должно­стные лица - ненаследственные вожди и органы - советы старейшин. Однако зарождение местного (территориального) самоуправления было связано с процессом развития городов как самостоятельных корпораций - вольных городов. Го­родское право как собственно муниципальное право Нового времени формируется одновременно с возникновением с кон­ца XIв. т.н. «новых городов». Их отличительным признаком явилось формирование, во-первых, среднего класса как субъ­екта местного самоуправления и, во-вторых, муниципальной организации.

Среди основных причин зарождения муниципализ­ма следует выделить: (1) экономические факторы - рост сель­ского хозяйства и благосостояния населения, в том числе ре­месленников и других производителей промышленной продук­ции; города таким образом породили новые способы производ­ства и распределения; (2) социальные факторы - дифферен­циация общества, миграция сельского населения в города, уси­ление в целом социальной мобильности населения; (3) политические факторы - предоставление горожанам прав носить оружие, чеканить монету и др. как показатель усиления экономической и военной мощи королевской власти.

Местное самоуправление в большинстве европейских стран возникало в результате юридического акта, который, как правило, означал пожалование «хартии вольностей». Хартии подтверждались религиозными клятвами, а эти клятвы, возоб­новляемые при смене должностных лиц, включали, прежде все­го, обязательство соблюдать городские законы. Одна из первых хартий - Хартия Лондона, пожалованная Генрихом Iв 1129 г., навечно установила за горожанами право избирать их должно­стных лиц. В это время Лондон именовался коммуной и управ­лялся мэром. Одновременно все жители и их собственность ос­вобождались от дорожных сборов, пошлин за проезд и от всех прочих сборов в пользу государства во всей Англии и в морских портах. Граждане получили право назначать из своей среды по своему усмотрению судей. Они не должны были отвечать ни по какому иску вне стен города.

Однако, не всегда право на самоуправление достигалось мирным путем, даровалось щедрой рукой королей, епископов, сеньоров. В Германии только после второго восстания против архиепископа купцы и ремесленники Кельна добились уста­новления независимого городского правления и системы город­ских прав, хотя архиепископ остался важной фигурой в городе. Кельн был преобразован в самоуправляющиеся светские при­ходские общины, членом которых можно было стать, приобретя в приходе наследуемую собственность, зарегистрировав ее и уплатив взнос.

В Италии создание независимых самоуправляющихся со­обществ явилось в значительной степени результатом народ­ных движений против императорской власти, возглавляемых воинствующими сторонниками папской реформы. Впрочем, и императоры поощряли создание городских коммун, если они были направлены против папы или его приверженцев. Выс­шим органом управления коммун являлось собрание его граж­дан где избирались консулы, объявляли мир и войну, ратифи­цировали договоры. Для выполнения долговременных функ­ций создавались парламенты, которые часто сменялись «боль­шими советами» или в силу их многочисленности «тайными советами». Только советы были уполномочены создавать новые законы. Часто создавались и специальные комиссии для осуще­ствления полномочий в военных, финансовых и других сферах.

В Италии впервые началась систематизация норм муни­ципального права. Она приняла форму собрания норм, кото­рым присягали избранные консулы при вступлении в долж­ность и народ в ответ на присягу консулов. Позднее произошла

консолидация присяг в единую совокупность норм, а следую­щим этапом систематизации городского права явилась кодифи­кация постановлений парламентов и советов и создание на их основе статутов.

Местное самоуправление формировалось и на базе корпо­ративных сообществ - купеческих гильдий и ремесленных це­ховых организаций, в значительной мере воспринимая особен­ности их организации и деятельности. Члены гильдий и цехов давали клятву «заговора ради мира», т.е. брали на себя обяза­тельство защищать друг друга и служить друг другу. Руково­дители гильдий и цеховых организаций становились магистра­тами городских коммун.

Таким образом, на этапе зарождения местного самоуправ­ления его основными источниками могли быть движение за мир, революционная коммуна, церковный приход, купеческая гильдия, цеховая ремесленная организация или территориаль­ное сообщество. Хартии выдавались для успокоения бунтую­щих городов, а также предоставлялись купеческой гильдии с целью создания или расширения городского поселения и его развития. Хартии были первыми источниками писаного муни­ципального (городского) права. Но если писаная хартия отсут­ствовала, местное самоуправление осуществлялось на базе оп­ределившихся норм обычного права, которые достаточно полно регламентировали общие принципы управления городом, пра­ва и свободы его граждан.

Члены городских коммун приобретали гражданские права и свободы, в том числе и право на участие в городском управ­лении, одновременно с этим освобождаясь от большинства феодальных повинностей и налогов. Становление местного са­моуправления означало ограничение прерогатив государствен­ной власти и сеньориальных прав.

Муниципальное право в этот период регулировало созда­ние и функционирование корпоративного сообщества, обеспе­чивало коллективность отношений через механизмы взаимо­помощи, круговой поруки, совместной хозяйственной деятель­ности; ограничивало участие населения в местном самоуправ­лении признаками сословности и имущественным цензом. Нормативное регулирование местного самоуправления осуще­ствлялось разнообразными по происхождению, форме и содер­жанию источниками.

Важнейшей вехой в становлении муниципального права явилась Великая французская буржуазная революция XVIIIв., которая провозгласила принцип разделения власти, выделив в качестве четвертой власти - власть коммуналь­ную. Идея коммунальной власти как особой власти, сформулированная в 1790 г. в Национальном собрании у Франции в ходе обсуждения реформы местного самоуправления, трактовалась, прежде всего, исходя из природы и характера ее компетенции, полномочий. Сторонники создания самостоятельных органов местного самоуправления, формулируя основные положения теории свободной общины, (1) исходили из понимания об­щины как свободной в праве решения местных дел по собст­венному усмотрению, без вмешательства государства; (2) доказывали, что право общины на самоуправление является правом естественным и неотчуждаемым.

Во Франции были созданы представительные органы ме­стного самоуправления - муниципальные собрания и испол­нительно-распорядительные - муниципальные администра­ции. Последние были также включены в состав исполнитель­ных органов государственной власти, став ее низшим звеном, и ответственными за осуществление своей деятельности как пе­ред местным населением в лице его представительного органа, так и перед правительством страны.

Не без влияния Великой французской буржуазной рево­люции в других странах усилилась тенденция централизации государственной власти, ограничения местного самоуправле­ния. В Германии действие этой тенденции усиливалось попыт­ками преодолеть раздробленность государства, обеспечить проведение единых принципов управления в городе и деревне. Так, Всеобщее Прусское земельное уложение 1794 г. преду­сматривало включение общин в единую государственно-правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и общественные сословные традиции. Общины, в конечном итоге, оказались лишены всякой самостоятельности, подпав под жесткую администра­тивную опеку государства, феодалов. Последним было предос­тавлено право назначать главных должностных лиц сельской общины, утверждать все сделки по продаже и покупке общин­ной недвижимости, а также арендные договора и долговые обя­зательства.

Основные успехи в становлении местного самоуправления были достигнуты в XIXв. Одна из первых реформ местного самоуправления была проведена в Пруссии, экономический упадок которой был обусловлен в значительной степени неэф­фективной системой управления городским хозяйством. Ее идеологами выступили Р. Гнейст, Л. Штейн и другие пред­ставители германской юридической школы. 19 ноября 1808 г. в Пруссии был издан новый городской устав, содержание кото­рого можно свести к следующим положениям:

1. Устав предусматривает децентрализацию власти и фор­мирование органов местного самоуправления.

2. Право на местное самоуправление предоставляется только владельцам недвижимости не ниже установленных размеров.

3. Система городского самоуправления включает в себя: (а) городской совет - корпорацию городских депутатов, кото­рые представляли интересы населения города, утверждали бюджет, решали вопрос о сверхсметных расходах, определяли перечень местных налогов, избирали из числа депутатов пред­седателя совета сроком на один год, а из числа граждан горо­да- исполнительный орган местного самоуправления, кон­тролировали его деятельность (ежегодно одна треть депутатов переизбиралась); (б) магистрат - коллегиальный исполни­тельный орган, избираемый городским советом в составе ка­значея, членов магистрата и главного должностного лица горо­да - бургомистра; (в) бургомистра как председателя предста­вительного и исполнительного органов.

4. В ведение местного самоуправления передается осуще­ствление местных дел, а также отдельных поручений государ­ства.

5. Полномочия государства в сфере местного самоуправле­ния определяются правом на надзор за деятельностью город­ских органов по управлению собственным имуществом, правом контроля за соответствием деятельности органов местного са­моуправления государственным интересам и законодательству страны, правом утверждения результатов выборов в городской совет.

В результате реформы местного самоуправления в Герма­нии его основным субъектом стала община, а «гражданской единицей» самоуправления - не гражданин, а «имуществен­ное лицо». Полномочия местного самоуправления, права и обя­занности его органов и должностных лиц определялись в наи­более общем виде, полномочия носили в основном делегиро­ванный характер. На основе опыта Германии сформировались государственные теории местного самоуправления.

В этот же период на основе теории свободной общины, вы­двинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. При­знавая свободу общины в управлении своими делами, общест­венная теория самоуправления особое внимание уделяла обос­нованию негосударственного характера местного самоуправле­ния, в деятельности которого, по мнению представителей на­учной школы, основное место должно занять осуществление хозяйственных функций. На основе данной теории была под­вергнута критике практика управления общинным имущест­вом и общинным хозяйством государственными чиновниками, научно обосновывалась необходимость ограничения вмеша­тельства центральных органов власти в повседневную жизнь общины и передача основных полномочий по управлению об­щины местным органам.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в Герма­нии в значительной степени было обусловлено противоборст­вом двух муниципальных концепций - государственной и общественной теорий местного самоуправления. Образование Германской империи в 1871 г. позволило начать унификацию муниципальных систем, т.к. на ее территории к этому време­ни действовало 66 различных типов городских и сельских по­селений.

В Англии завершила становление местного самоуправле­ния реформа 1888 г., которой были определены территори­альные основы местного самоуправления, его организацион­ная самостоятельность и самостоятельность в осуществлении полномочий, степень представительства населения в муни­ципальном совете. Советы, в составе 48-140 членов в зависи­мости от численности населения той или иной территории, его комитеты и должностные лица наделялись правами при­нятия и исполнения решений. Муниципальная система со­хранила ограничения в избирательном праве населения.

К началу XXв. становление местного самоуправления в основном завершилось в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии. В условиях урбани­зации, индустриализации, роста социальной мобильности на­селения, местные функции стали приобретать общенацио­нальный характер и произошла переоценка традиционных ценностей. Лозунги местной автономии и муниципальных сво­бод уступили место понятиям рациональности, эффективности и экономии. Местное самоуправление стало рассматриваться уже не как цель, а как средство достижения перечисленных це­лей 1 .

В течение последующих десятилетий основные изменения в муниципальном праве были связаны с демократизацией из­бирательных прав населения, расширением автономии органов местного самоуправления, большей социальной направленно­стью их деятельности. Особое внимание уделялось обеспече­нию развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию, больниц, учрежде­нию библиотек, музеев, театров и т.д. Наиболее крупные изменения в этом плане произошли после окончания второй мировой войны, когда децентрализация власти стала основным направлением государственной политики во многих зарубежных! странах.

Процесс развития местного самоуправления, как и совершенствование государственности в целом, бесконечен. Развитие местного самоуправления и муниципального права в дальнейшем будет все больше определяться постоянно изменяющимися интересами и потребностями человека, местного сообщества, общества в целом и государства.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Федеральное агентство по образованию Министерства образования и науки Российской федерации

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧЕРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФИСИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет среднего профессионального образования и до вузовской подготовки

КУРСОВАЯ РАБОТА

Зарубежный опыт организации местного самоуправления в Российской Федерации

Специальность: ГМУ

Выполнил: студент

Группы СГШ-117-3

Жданов Семен Александрович

Проверил:

преподаватель Семенчев Н.В.

Нижний Новгород

Введение

Глава 1. Основные модели местного самоуправления

1.1 Англосаксонская модель

1.2 Континентальная модель

Глава 2. Система МСУ в Германии и Японии

2.1 Муниципальное самоуправление в Германии

2.1.1 Структура органов местного самоуправления

2.1.2 Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности

2.1.3 Надзор за деятельностью органов местного самоуправления

2.2 Муниципальное самоуправления в Японии

Глава 3. Сравнительный анализ организации местного самоуправления в Германии и России

Заключение

Список литературы

Введение

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость - не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности».

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ.

За рубежом накоплен огромный опыт организации местного самоуправления, и он может быть использован в России.

Целью работы является попытка разобрать зарубежный опыт, рассмотреть основные модели местного самоуправления, сравнить их с действующей в России системой МСУ.

В первой главе дается общая характеристика местного самоуправления рассматривается Европейская Хартия местного самоуправления, на которой строится законодательство, касающееся местного самоуправления в современной Европе, в том числе и в РФ. Подробно исследованы две главенствующие на сегодняшний день модели организации местного самоуправления в мире - англосаксонская и континентальная. Они рассмотрены на примерах, Германии. Проводится сравнительный анализ российской системы местного самоуправления с зарубежными. Разобран также опыт реформ местного самоуправления в странах запада, приведены типичные ошибки, которые совершаются при попытке применить этот опыт в РФ.

Во второй главе разбирается система МСУ в Германии и Японии. При рассмотрении Японии были рассмотрены основные принципы на основании которых построено все МСУ.

В третей главе проведен сравнительный анализ МСУ в России и Германии.

Целью моейработы является провести анализ местного самоуправления зарубежных стран: Германии, Японии.

За дача : На основе данных провести сравнительный анализ местного самоуправления в России и Германии.

Глава 1. Основные модели местного самоуправления

1.1 Англосаксонская модель

Англосаксонская модель распространена в Великобритании,

США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.

Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятие отдельных решений.

Контроль за деятельностью местных органов управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма.

Термин же "местное управление" служит для обозначения организации и деятельности местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер. В странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США - штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации.

1.2 Континентальная модель

Распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре.

Ее черты:

сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим.

Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует). В Германии, Австрии, Японии, в некоторых пост социалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем».

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, - сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право - исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

«сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

«сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);

«сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

«сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.

Глава 2. Система МСУ в Германии и Японии

2.1 Муниципальное самоуправление в Германии

Федеральный уровень : На этом уровне Основным Законом ФРГ (§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Согласно параграфу 1: “Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием”.

В соответствии с параграфом 2: “Муниципалитетам должно быть предоставлено гарантированное право разрешать в рамках закона все их местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также пользуются правом самостоятельности в рамках их законных полномочий и в соответствии с положениями законодательства”. В 3-м же параграфе “Федеральное правительство гарантирует соответствие конституционного устройства земель основным правам и положениям, изложенным в §§1,2”. Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

Уровень федеральных земель : Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления. Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться.

В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти.

Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контролявыведена на отдельный (специализированный) уровень управления. Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре.

С определенной долей условности в качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться образуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Федерации (например, в Свердловской области).

Таким образом, в соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов государственной власти федеральных земель.

Уровень района и городов районного значения : Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня.

Распределение компетенции (задач) между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные рамки работы, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. по принципу “снизу вверх”. Органы власти района формируются по тому же принципу, что и органы самоуправления в городах и сельских общинах.

Населением района избирается крейстаг - главный орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти районов. Таким образом, в компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.

Таким образом, районы в Германии скорее являются над муниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

Уровень городов и коммун (общин) : Под немецким термином“город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления.

Общины интегрированы в государственное административное устройство земель и являются его частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства.

2.1.1 Структура органов местного самоуправления

Структура местного самоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти - “законодательной” (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах (в положениях об общинах), организационные особенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами.

Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный парламент”. В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев. Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическими партиями. В соответствии с Законом о выборах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, прожить в общине не менее шести месяцев, иметь немецкое гражданство не менее года. Число членов совета зависит от численности населения и колеблется в городах Германии от пяти до 93.

Будучи избранными, члены совета обладают свободным мандатом, т.е. исполняют свои обязанности в рамках законов в соответствии с их собственными убеждениями и исключительно в целях общественного процветания. Они не ограничены какой-либо ответственностью, которая уменьшила бы их свободу в принятии решений в качестве членов совета. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обербургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу на общественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов в соответствии с их общественными обязанностями и потерей заработка. Заседания совета всегда открыты для публики. Время проведения, место и повестка дня публикуются в форме официального объявления в ежедневных газетах.

Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен: общественные расходы, увеличение объемов или расширение сфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение безопасности, строительство новых плавательных бассейнов, больниц, центров досуга, домов престарелых, школ и пр. В соответствии с правами, предоставленными общинам, совет осуществляет и свой собственный “бизнес” на основе местного (городского) законодательства. Он также распоряжается использованием средств, выделяемых на поддержание чистоты и порядка в городе, уборку улиц, переработку отходов, водопотребление и водоочистку. Он может принимать решения по руководству городской исполнительной властью (администрацией), отслеживает исполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создавать специальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов.

Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета. Администрация имеет право оспаривать решения, противоречащие закону. В этом случае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протесте исполнительной власти решение принимается вышестоящими органами управления на уровне земель.

Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет восемь основных департаментов: 1) общего управления; 2) финансов; 3) безопасности и поддержания порядка; 4) культуры и образования; 5) по делам молодежи; 6) строительства; 7) управления общественными службами; 8) экономики и транспорта.

2.1.2 Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности

Полномочия органов местного самоуправления можно разделить, в зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий.

Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.).

Ко второй группе относится решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных.

На выполнение государственных поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. Нечто среднее между задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой выполнение обязательных задач по указанию . К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность - это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия будут в дальнейшем раскрыты по следующим группам:

1) полномочия в сфере финансово-экономической деятельности;

2) полномочия в области охраны общественного порядка;

3) полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);

4) полномочия в социальной сфере.

Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах. Центр германских исследований. Институт Европы РАН. Москва, 2000 Полномочия общин в сфере финансово-экономической деятельности : Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия - самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируется ст. 104а Основного закона ФРГ.

Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений Основного закона. Он является производным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный проект бюджета представительными органами коммун. Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством.

Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти осуществляется в соответствии с принципом германского права - “объем задач определяет размер финансирования”. Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектов управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.

Коммунальные финансы являются основой всего местного самоуправления. В распоряжении органов местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач, непосредственно выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит относительный характер, что связано с проведением общефедеральной макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель. В первую очередь речь идет о поддержке коммунами государственных антициклических мер. Подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, а в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию. На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов невелика, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны больше всего страдают от последствий циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земель или федерации.

Более успешно общины вовлекаются в региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона), что предполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий в обществе. В ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное “финансовое выравнивание”. Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Например, в Гамбурге из каждой полученной в виде налогов марки коммуне остается 19,7 пфеннига. Все остальное уходит на земельный и федеральный уровни.

Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.

Рассмотрим подробнее бюджетную политику органов местного самоуправления, которая складывается в результате финансовой автономии и бюджетного регулирования. Право местных органов власти самостоятельно распределять свои расходы (так называемая компетенция по расходам) представляет собой часть финансовой автономии. За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи бюджета отвечает совет. Он определяет принципы и направления местной политики в сфере доходов и расходов. За административное исполнение бюджета отвечает высшее лицо в администрации: в Северной Германии это руководитель (“директор”) общины, в Южной - бургомистр.

Важной статьей расходов городов и общин является финансирование экономической и социальной инфраструктуры. Особенно велики капитальные затраты местных органов на строительство учреждений здравоохранения, просвещения, жилья, дорог, а также на капиталовложения в развитие местной промышленности. Помимо капитальных велика и доля текущих затрат (на дорожно-транспортное хозяйство, содержание полиции и пожарной службы, больниц и пр.). Особо нужно отметить расходы на регулирование размещения производительных сил. Наконец, быстрыми темпами растут в последние годы расходы на природоохранные мероприятия. Крупной статьей расходов городов, имеющих право выпускать займы, является выплата процентов по кредитам.

Бюджетное хозяйство местной территории, в которое входит планирование, утверждение и исполнение бюджета на текущий бюджетный год, ведется на основе и в рамках пятилетнего финансового плана. Основой финансового плана местных властей является составляемая ими программа инвестиций, определяющая инвестиционные мероприятия и приоритеты. В финансовом плане предполагаемые расходы и возможности их покрытия расписываются по годам. Этот план должен ежегодно продлеваться и уточняться в соответствии с существующей реальностью. Однако планирование местных расходов лишь в незначительной степени определяется самостоятельными решениями местных органов власти. Сегодня их обязанности по расходованию финансовых средств более чем на 90% определяются законами. Большая часть этих средств приходится на оплату персонала. Местные органы могут сами решать, какой штат персонала им нужен, но они не вправе определять размер зарплаты. В широком аспекте финансовая автономия действует лишь в разрезе добровольных полномочий. т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель.

Нормативные акты требуют от органов местного самоуправления, прежде всего, экономии и бережливости. К этому их вынуждает принцип “обязательного минимального финансирования”, являющийся одним из принципов германского права. Местные органы власти должны также учитывать требования сбалансированности экономики в целом, т.е. поддержания определенного уровня цен и высокой степени занятости при постоянном экономическом росте. Контрольные меры, касающиеся выполнения законодательных предписаний на этот счет, могут серьезно корректировать полномочия местных органов по расходованию средств. Особенно жесткий контроль устанавливается за использованием целевых субсидий.

Что касается доходной части местных бюджетов, то она может исполняться двумя способами. Во-первых, государство открывает местным органам источники самофинансирования. Они имеют право взимать собственные платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный центр и земли тоже участвуют в финансировании общин.

Полномочия местных органов власти в области нового строительства, коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Эти полномочия охватывают строительство, развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов, соблюдение законодательства по охране природы, борьбу с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда позволяют им обеспечить нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера - это главная функция местных властей, выполнения которой ждут от них люди.

В таком густонаселенном индустриальном государстве, как ФРГ, возможность использовать землю под строительство является важным компонентом гарантии частной собственности. Сооружение, перестройка и изменение формы пользования строением допустимы лишь тогда, когда застройщик имеет разрешение на строительство, выданное соответствующим органом строительного надзора. Органы местной власти, общины могут с помощью планов общей застройки, издаваемых в форме уставов, регулировать использование земли в строительных и прочих целях в интересах общества и социально приемлемого подхода к землепользованию. Издание планов застройки общины осуществляют под собственную ответственность, что является одним из главных элементов гарантии коммунального самоуправления. В задачи коммунального градостроительного планирования входит подготовка плана использования территории, который охватывает всю территории общины и представляет собой план, в общих чертах отличающийся от плана застройки; последний является подробным, нормативным планом определенной части территории общины. План использования территории должен утверждаться органом государственного надзора, тогда как о планах застройки должна лишь регулярно даваться информация. Такой пример ограничения государственного надзора свидетельствует о самостоятельности коммунального самоуправления.

В то же время, очевидно, что для гармоничного и упорядоченного развития больших территорий коммунальное градостроительное планирование должно согласовываться с планированием территорий за пределами данной общины.

Выполнение этого требования обеспечивается путем согласованного между Федерацией и землями планирования в сфере землеустройства. Этой цели служит федеральный закон о планировании расселения и землепользования, который формулирует ряд общих целей, направленных на достижение равновесия между промышленными центрами и сельскими районами, и должен обеспечить сбалансированность социально-экономической структуры. Федеральная программа планирования расселения и землепользования содержит положения по координации соответствующих мер. На основе этого документа земли разрабатывают для своей территории соответственно земельные программы планирования расселения и землепользования и планы развития земель.

Данный пример наглядно демонстрирует многообразие форм взаимодействия центра, земель и общин в вопросах территориального планирования и застройки. Если гражданин изъявляет желание получить разрешение на строительство, то в действие приходит управленческий механизм данной земли и включается ее нижняя инстанция по строительному надзору, применяющая земельное строительное законодательство, а также основополагающие предписания федерального закона о строительстве, в котором четко определены критерии допустимости строительства с точки зрения градостроительного планирования.

Полномочия в социальной сфере : В данном случае имеется в виду помощь неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе.

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000 2.1.3 Надзор за деятельностью органов местного самоуправления

Орган надзора федеральной земли за местным самоуправлением должен контролировать, чтобы общины выполняли свои задачи в интересах общественного блага. Одновременно он призван и защищать их права. Орган надзора за местным самоуправлением делится на общий надзор за местным самоуправлением и специальный надзор по государственным делам, которые переданы общинам.

В области добровольных задач общины подлежат общему надзору, который должен ограничиваться лишь проверкой на правомерность. В области обязательных задач для выполнения указаний существует как правовой, так и профессиональный надзор. В области исполнения заданий государство производит неограниченный надзор за правомерностью и целесообразностью действий местного самоуправления. Органами надзора окружного подчинения являются окружной директор или окружной советник. Высшей надзорной инстанцией является министр внутренних дел.

При общем надзоре различают превентивный и последующий методы контроля. Превентивными являются получение санкции, консультация и право органа надзора на получение в любое время нужной информации. К последующему контролю относятся право опротестовать и отменить решение, право отдать распоряжение и в случае отказа его выполнить - право заменить работников.

За выполнением бюджета общины производится регулярный контроль, включающий проверку годовых отчетов с сообщением результатов проверки. Назначение комиссара, а также роспуск органа местного самоуправления - это крайние меры надзора, которые применяются, если представительное собрание отказывается принимать необходимые решения. Мероприятие общего надзора община может обжаловать в административном суде. Здесь принципом является то, что орган надзора имеет право действовать лишь в интересах общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина.

Подробное рассмотрение всех направлений деятельности местных органов власти ФРГ позволяет подвести итоги по проблеме их взаимоотношений с центром и с землями.

Перед общинами открывается широкое поле деятельности в рамках полномочий, принимаемых местными “законодательными” органами. В определенной мере эта деятельность обеспечивается самофинансированием. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трех ступеней управления.

Общины являются органами опосредованного государственного управления. На них лежит обязанность по соблюдению федеральных и земельных законов, и в этой части их деятельность подлежитгосударственному надзору.

2. 2 Муниципальное самоуправления в Японии

Муниципальные системы зарубежных стран Введение нового основного закона придало новые формы местным органам власти. Прежняя система местного управления, созданная в XIX веке по прусским образцам, отличалась крайним бюрократизмом. Все исполнительные органы местной администрации были подчинены министерству внутренних дел, весьма жёстко контролировавшему их деятельность. Губернаторы префектур и другие крупные чиновники администрации назначались по приказу центра, избиравшиеся населением муниципальные собрания обладали лишь совещательными функциями. Конституция Мэйдзи не содержала вообще никаких упоминаний об организации местной системы управления, оставляя её целиком на произвол императорской власти. Конституция 1947 года, в отличие от предыдущей, содержит специальную главу VIII о местных органах власти. Основным положением является принцип «местной автономии». При органах местной администрации в соответствии с законом учреждаются Собрания в качестве совещательного органа. Главные должностные лица органов местной администрации, члены их Собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответствующих органов местной администрации, путем прямых выборов. Ст. 94 предоставляет «местным общинам» право самостоятельно распоряжаться принадлежащим им имуществом, решать административные вопросы и издавать свои постановления в соответствии с существующими законами. Конституция содержит также оговорку, что ни один закон, относящийся к «местной общине», не может быть издан парламентом без согласия этой общины. Эти положения, устанавливающие новый статут местных органов власти, реорганизовали систему управления префектурами по типу американских штатов Местное самоуправление в Японии осуществляется на двух уровнях: префектуры и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах:

· формализация принципа разделения властей на всех уровнях;

· выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и представительного органа;

· сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица;

· установление единообразной структуры местного самоуправления;

· местные автономии;

· выборности всех должностных лиц местного самоуправления;

· право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом;

· издание своих постановлений в пределах законов и др.

Как было сказано выше, в стране существует двухзвенная иерархическая система территориально-административных образований: верхнее звено образуют префектуры, нижнее -- муниципалитеты, к которым относятся города, поселки, сельские общины. В стране 47 префектур (43 обычные префектуры, префектура Токийского столичного округа, входящие в неё две столичные префектуры -- Осака и Киото, и остров Хоккайдо образующий провинцию, разделенную на округа). Муниципалитетов более 3200.

Правовое положение всех административных единиц, включая столичный округ, одинаково. Токийский столичный округ делится на 23 городских района (в них есть избираемые советы и главы районов, о которых более подробно будет сказано ниже), причём в него входят также города, посёлки и деревни, примыкающие к Токио -- официально весь этот мегаполис называется «Большой Токио».

Наряду со столичным округом другие крупные города (с населением более 1-го миллиона человек) также имеют внутригородские районы, но в этих районах нет самоуправления: главы их исполнительных органов назначаются мэрами городов, не избираются и районные представительные органы. Существуют также специальные округа: финансово-промышленные, корпорации регионального развития и т.д. Их органы, избираемые и делегируемые, занимаются в основном координирующей деятельностью. Положения об организации власти на местах по принципу самоуправления (местной автономии) были сформулированы не только в восьмой главе конституции, но и в Законе о местном самоуправлении от 16 апреля 1947 г., который конкретизировал применение конституционных положений. В течение последующего десятилетия был разработан и принят целый ряд специальных законов, обеспечивших и закрепивших дальнейшее развертывание системы местного самоуправления. В результате она приняла форму, сохраняющуюся до настоящего времени, хотя и позже законы корректировались, отражая изменения в стране.

Основными звеньями местной законодательной власти являются префектурные, городские, поселковые и деревенские собрания (советы). Их количественный состав зависит от численности населения соответствующих административных единиц.

В совете префектуры может быть максимум 120 депутатов (как профессиональных, так и не освобождённых, т.е. таких, которые совмещают депутатскую деятельность с другой работой), в городах и деревнях от 12 до 30. Такие депутаты не имеют иммунитета. Они получают жалованье из муниципального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел (например, ежегодные доплаты на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления и на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы в размере 380 тысяч йен Около 4 тысяч долларов США.)

Собрания возглавляются председателями. Руководство исполнительной властью в органах местного самоуправления осуществляют: в префектурах -- губернаторы, в городах -- мэры, в поселках и деревнях -- старосты. Губернаторы и мэры рассматриваются в качестве органов самоуправления, но в то же время и в качестве органов государства, поскольку ряд функций делегирован им центральными органами. Местные собрания (префектуальные, городские, деревенские) и главы администраций (губернаторы, мэры, старосты) избираются непосредственно населением на 4 года. В компетенцию этих должностных лиц входит созыв собраний на очередные и внеочередные сессии.

Кроме того, они имеют право вето по отношению к решениям собраний (которое, однако, преодолевается вторичным принятием решения собранием, квалифицированным большинством, составляющим 2/3 голосов от общего числа голосов депутатов собрания) и право досрочного роспуска собраний (но с обязательным назначением даты выборов в новое собрание). Префекты могут быть досрочно смещены премьер-министром, а мэр города и староста деревни -- префектом. Высшие должностные лица общей компетенции имеют право приостанавливать исполнение актов центральных органов управления (но не правительства) на своей территории. Исполнительные полномочия на местах принадлежат специальным постоянным комиссиям местных собраний.

Члены этих комиссий избираются собраниями или назначаются главой администрации с согласия собрания. За деятельностью органов местного самоуправления и управления осуществляется жесткий прямой контроль центральных ведомств. В мелких общинах советы не избираются, там созываются Собрания избирателей (фактически -- жителей). В выборах местных органов власти имеют право участвовать лица, достигшие 20 лет и проживающие в данной местности не менее трех месяцев. Голосуя, избиратель не ставит отметок в бюллетене, а сам вписывает имена кандидатов в бланк, выбирая их из общего списка баллотирующихся кандидатов. Кандидатами в члены местных собраний могут выдвигаться лица, достигшие 25 лет, в губернаторы, мэры и старосты -- 35 лет. Причём, хотя индивидуальные кандидаты и избираются по мажоритарной системе относительного большинства, но всё же для избрания им необходимо получить определённый минимум голосов, а именно -- не менее? от общего числа голосов, признанных действительными. Также закон о местном самоуправлении предусматривает ещё несколько довольно специфических форм прямой демократии для участия избирателей в управлении административно-территориальными единицами:

1. Пятая часть избирателей вправе требовать, чтобы глава местной администрации (губернатор, мэр, староста) обратился в местный представительный орган (собрание, совет) с просьбой принять или, наоборот, отвергнуть какое-либо (за исключением вопросов налогообложения и финансов). Глава местной администрации должен для этого созвать собрание (совет) на сессию в течение 20-ти дней.

2. Если должностное лицо, по мнению избирателей, плохо выполняет свои обязанности, пятая часть избирателей может потребовать от главы исполнительной власти данной административно-территориальной единицы обеспечить выполнение данным должностным лицом своих обязанностей.

3. Не менее трети избирателей могут обратиться в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. Проводится голосование, и собрание распускается, если за это проголосовало простое большинство участвующих в голосовании местных жителей. Главы администраций и другие местные выборные должностные лица могут быть отозваны в таком же порядке. Но отзыв возможен не ранее чем через год после их избрания и вступления в должность. Однако исследования показывают, что на голосование японских избирателей основное влияние оказывают не политические пристрастия, а чувства признательности, родства, иные неформальные связи. Часто места предыдущих депутатов и иных должностных лиц переходят к их родственникам, за которых голосуют избиратели. Часто голосования на выборах глав местных администраций даже не проводится, так как нет соперничающих кандидатов (просто один конкретный кандидат объявляется избранным без голосования). Местным собраниям принадлежит право на принятие постановлений по всем вопросам, не входящим в ведение государства, в том числе по вопросам нормативных актов местного значения, в которых могут предусматриваться и уголовные наказания за их нарушение.

Сюда же можно отнести утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, важнейшие вопросы распоряжения местным имуществом и т.д. Закон предоставляет местным собраниям право на осуществление контрольных функций в отношении исполнительных органов, например, на проверку документации и получение необходимых отчетов глав и других должностных лиц местной администрации.

Местное собрание в определенном порядке может оспорить решение, принятое главой местной исполнительной власти. Более того, оно может выразить ему недоверие принятием резолюции большинством в три четверти голосов при присутствии не менее двух третей членов собрания. В этом случае глава местной исполнительной власти должен уйти в отставку либо воспользоваться предоставленным ему правом распустить собрание и назначить выборы его нового состава. Однако если новое собрание на первом своем заседании подтвердит высказанное недоверие, это решение будет окончательным.

На органы местного самоуправления возлагается самостоятельное решение чрезвычайно широкого круга задач. Они должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, заботиться о создании и поддержании в хорошем состоянии необходимой для жизнедеятельности инфраструктуры (дороги, реки, каналы, жилищное строительство, городское хозяйство, охрана окружающей среды и т.п.), заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения, содействовать местному предпринимательству (прежде всего мелкому и среднему), поддерживать сельскохозяйственное производство, регулировать трудовые отношения, обеспечивать безопасность жизни и сохранность имущества граждан. Подавляющую часть этих задач выполняют города, поселки, деревни. Префектура как высшее звено местного самоуправления главным образом координирует деятельность муниципалитетов на своей территории и выполняет работы, выходящие за пределы их полномочий. Особенностью является то, что наиболее крупные города могут специальным правительственным указом получать повышенный статус, близкий по полномочиям к префектурам (таких городов 12).

Подобные документы

Характеристика, принципы, модели и опыт местного самоуправления в зарубежных странах. Европейская Хартия местного самоуправления. Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и континентальной модели местного самоуправления на примере Германии и США.

дипломная работа , добавлен 22.05.2009


Изучение организационных форм реализации местного самоуправления, существующих в Западной Европе. Описания особенностей англосаксонской, континентальной и германской моделей местного самоуправления. Анализ основных полномочий на разных властных уровнях.

контрольная работа , добавлен 20.10.2013


Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления в Казахстане. Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления. Современное состояние и направления совершенствования местного самоуправления в Республике.

курсовая работа , добавлен 04.03.2014


Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.

дипломная работа , добавлен 13.10.2011


Изучение законодательной основы местного самоуправления в Российской Федерации. Организационно-экономическая характеристика муниципального образования "Кореневский район". Оценка и перспективы государственной политики в системе местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 13.11.2014


Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.

контрольная работа , добавлен 26.06.2012


Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.

дипломная работа , добавлен 26.09.2010


курсовая работа , добавлен 19.10.2012


Теоретический анализ основ местного самоуправления в Российской Федерации: сущность, значение, принципы, задачи. Изучение нормативно-правовой основы местного самоуправления. Система управления муниципального образования Высоковского сельского поселения.

дипломная работа , добавлен 31.05.2010


Исторический путь местного самоуправления Российской Федерации. Органы местного самоуправления, предметы их ведения и полномочия. Проведение референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления граждан через выборные органы местного самоуправления.