Примеры парламентского решения государственных проблем. Сочинение: Специальные парламентские процедуры

Обществом, которая характеризуется четким разделением законодательных и исполнительных функций. При этом высший законодательный орган должен занимать привилегированное положение. В данной статье рассмотрено, что такое парламентаризм в России и других странах, этапы его становления и особенности.

Что такое парламент?

В 1688 г. в Англии был принят где впервые было определено место парламента в системе органов власти. Тут за ним были закреплены законодательные полномочия. Также был зафиксирован один из главных принципов парламентаризма. Он провозглашал ответственность министров перед представительным органом законодательной власти.

В 1727 г. впервые в Англии парламент был сформирован на партийных началах.

Начало развития парламентаризма в России

Парламентаризм - это прежде всего один из институтов демократии. В России он появился недавно. Но зачатки парламентаризма можно увидеть еще во времена Киевской Руси. Одним из органов власти в этом государстве было народное вече. Это собрание являлось институтом, через который народ участвовал в решении общественных проблем. В вече могли принимать участие все свободные жители киевского государства.

Следующий этап развития парламентаризма в России - это появление Земских соборов. Они играли большую роль в законодательной деятельности. Земские соборы состояли из двух палат. В составе верхней были чиновники, высшее духовенство, члены В нижнюю входили представители, избираемые из числа дворянства и посадских людей.

В более поздний период абсолютной монархии развивались идеи парламентаризма, но не существовало специального органа законодательной власти, неподконтрольного императору.

Парламентизация страны в XX веке

Начало революции в 1905 г. ознаменовало переход страны от монархии к конституционному строю и начало парламентаризма. В этом году императором были подписаны высочайшие манифесты. Они учредили новый представительный законосовещательный орган в стране - Государственную думу. С этих пор ни один акт не вступал в силу без ее утверждения.

В 1906 г. был создан парламент, состоявший из двух палат. Нижняя - Государственная дума, а верхняя - Государственный совет. Обе палаты располагались Свои проекты они направляли императору. Верхняя палата по своему характеру была полупредставительным органом. Одна часть ее председателей назначалась императором, а другая избиралась из среды дворянства, духовенства, крупных торговцев и т. д. Нижняя палата являлась своего рода представительным органом.

После Октябрьской революции была полностью уничтожена старая система государственной власти. В то же время было переосмыслено и само понятие «парламентаризм». Был создан новый высший орган государственной власти - Всероссийский съезд Советов. Он формировался посредством выборов, проходивших в несколько этапов, из председателей местных собраний. При этом система представительства была устроена таким образом, что в Советах большинство принадлежало рабочим, а не крестьянству. Этот съезд работал не на постоянной основе. Именно поэтому из его состава избирался Всероссийский исполнительный комитет Советов. Он действовал на постоянной основе и обладал законодательной и исполнительной властью. Позже был создан Верхний Совет. Этот орган располагал законодательными функциями и избирался путем прямого тайного голосования.

Парламентаризм в России на современном этапе

Конституцией 1993 г. в России была установлена новая система государственной власти. Сегодня для устройства страны характерно верховенство закона и ведущая роль парламента.

В состав Федерального собрания входят две палаты. Первая - Совет Федерации, вторая - Государственная дума. Впервые нижняя палата парламента РФ начала свою работу в декабре 1993 года. В ее состав входили 450 депутатов.

Еще более дискуссионный характер имеет представительство верхней палаты – Совета Федерации РФ. Ведь население страны вообще не участвует в выборе представителей субъектов Федерации.

Такой вариант формирования парламента, по сути, усиливает угрозу потери социального и политического назначения народного представительства. Ведь признание депутата народным представителем только тогда наполнится реальным содержанием, когда он сможет реально выявлять, аккумулировать волю своих избирателей и на этой основе участвовать в принятии законов, других государственных решений. Когда же избиратели знают только того, кто победил на выборах по мажоритарной системе, а о депутатах, прошедших на основании партийных списков, даже не слышали, то вопроса о депутатской ответственности для последних фактически не существует. При этих обстоятельствах проявляет себя еще одна проблема парламентаризма – недоверие населения к представительной власти.

И последнее. Идея совмещения парламентаризма и представительной демократии оказалась внутренне противоречивой и спровоцировала постоянное обсуждение проблемы профессионализма парламентариев. Некоторые исследователи называют ее ключевой проблемой парламентаризма.

Проблема компетентности
парламентариев

С одной стороны, парламент избирается народом и постоянно должен поддерживать с ним связь, и периодичность выборов это обеспечивает. А с другой стороны, на него возлагаются важные профессиональные обязанности: законодательство и парламентский контроль. От их компетентного исполнения в буквальном смысле слова зависит судьба миллионов людей. Но российская система профессионального образования депутатов не готовит. На собственном опыте парламентарии приобретают теоретическую и практическую готовность к законотворчеству и постоянной работе с избирателями.

Законодательная работа – это процесс сложный и длительный. Он включает в себя совокупность следующих последовательных процедур:

внесение законопроекта на рассмотрение парламента на основе права законодательной инициативы;
рассмотрение и принятие закона депутатами;
подписание и обнародование документа.

От депутата требуются знания в нескольких предметных областях, в числе которых и юриспруденция, и экономика. Особенно их необходимость актуализируется в процессе принятия бюджета.

Для решения этой проблемы предлагаются различные варианты. Так, В.Б. Исаков, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ, выступил с поддержкой идеи вертикально интегрированного парламента. Это объединение парламента не только, скажем, депутатов, как сейчас это происходит, когда их избирают и они в течение какого-то времени коллективно обсуждают весь список вопросов, а объединение депутатов разных уровней и по профессиональному принципу в парламент. Это может быть социальный парламент, парламент по социальным вопросам, парламент по экономическим вопросам, который объединяет депутатов разных уровней. Фактически это реализуется сейчас, но в очень слабой форме, в форме региональных совещаний (по экономическим, по социальным вопросам), когда раз в полгода собираются депутаты, председатели комитетов и обсуждают эти вопросы.

Ключевые слова

КОНТРОЛЬ / ПАРЛАМЕНТ / ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ / ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Алексеев Денис Борисович

Задача. Усиление контрольных функций государственных органов становится тенденцией государственно-правовой действительности современной России. В связи с этим возникает научная необходимость теоретического и практического исследования организационных и правовых основ развивающейся контрольной власти. Одной из организационно-правовых форм ее проявления, требующей изучения, является парламентский контроль . Методология. В статье использованы общенаучные и частноправовые методы исследования, в частности сравнительно-правовой, формально-юридический, метод толкования права. Проблемы, затронутые в статье, затрагивают многие отрасли публичного права: конституционное, финансовое, административное и др. Это обусловлено многоаспектным характером осуществления парламентского контроля за осуществлением государственной власти. Выводы. Парламентский контроль в современной России является важнейшей организационно-правовой формой государственной контрольной деятельности наряду с президентским контролем , контролем института уполномоченных по правам, финансовым контролем , административным надзором и др. Обособленность этой формы государственного контроля обусловлена спецификой целой системы ее субъектов и методов контрольной деятельности, используемых субъектами. Парламентский контроль носит неспециализированный внешний характер.

Topical Problems of Parliamentary State Control

Task. The strengthening of the state organs control functions is becoming the tendency of the state and legal activity of modern Russia. This raises a scientific need for theoretical and practical study of organizational and legal basis of the developing control power. One of the organizational and legal forms of its manifestation requiring study is Parliamentary control. Methodology. General and scientific, private and legal methods of research, namely: comparative and legal, formal and legal and the method of interpretation of law are used in the article. The problem raised in the article affects many branches of public law: constitutional, financial, administrative and etc. It is connected with the multiaspect nature of exercising Parliamentary control over the realization of the state power. Summary. Parliamentary control in modern Russia is the most important organizational and legal form of the state control activity along with the presidential control, control of the institute of ombudsmen on human rights, financial control, administrative supervision, etc. Isolation of this state control form is due to the specificity of the whole system of its subjects and control activity methods used by subjects. Parliamentary control has non-specialized external nature.

Текст научной работы на тему «Актуальные проблемы парламентского государственного контроля»

1.5. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Алексеев Денис Борисович, аспирант. Место учебы: Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского. Должность: адвокат. Место работы: Нижегородская областная коллегия адвокатов. E-mail: Denis.nngu@gmail. com

Аннотация:

Методология. В статье использованы общенаучные и частноправовые методы исследования, в частности сравнительно-правовой, формально-юридический, метод толкования права. Проблемы, затронутые в статье, затрагивают многие отрасли публичного права: конституционное, финансовое, административное и др. Это обусловлено многоаспектным характером осуществления парламентского контроля за осуществлением государственной власти.

Выводы. Парламентский контроль в современной России является важнейшей организационно-правовой формой государственной контрольной деятельности наряду с президентским контролем, контролем института уполномоченных по правам, финансовым контролем, административным надзором и др. Обособленность этой формы государственного контроля обусловлена спецификой целой системы ее субъектов и методов контрольной деятельности, используемых субъектами. Парламентский контроль носит неспециализированный внешний характер.

Ключевые слова: контроль, парламент, государственный парламентский контроль, Федеральное Собрание Российской Федерации.

TOPICAL PROBLEMS OF PARLIAMENTARY STATE CONTROL

Alekseev Denis Borisovich, postgraduate student. Place of study: Nizhniy Novgorod State University named after N.I.Lobachevskiy. Position: lawyer. Place of employment: Lawyers" bar of Nizhniy Novgorod region. E-mail: [email protected]

Methodology. General and scientific, private and legal methods of research, namely: comparative and legal, formal and legal and the method of interpretation of law are used in the article. The problem raised in the article affects many branches of public law: constitutional, financial, ad-

ministrative and etc. It is connected with the multi- aspect nature of exercising Parliamentary control over the realization of the state power.

Summary. Parliamentary control in modern Russia is the most important organizational and legal form of the state control activity along with the presidential control, control of the institute of ombudsmen on human rights, financial control, administrative supervision, etc. Isolation of this state control form is due to the specificity of the whole system of its subjects and control activity methods used by subjects. Parliamentary control has non-specialized external nature.

Keywords: control, parliament, state parliamentary control, Federal Assembly of the Russian Federation.

Парламент - представительный орган, призванный выражать суверенитет и волю народа. Парламент -это кульминационный институт народной борьбы за право участвовать в управлении делами государства. С одной стороны, «парламент - это, прежде всего, орган законодательной власти, и никакие конструкции контрольной власти не могут изменить это положение» . Тем не менее, как звено в системе сдержек и противовесов, парламент не может не иметь контрольных инструментов, проявляющих себя в отношении других ветвей власти. Более того вышеуказанное бесспорное утверждение Чиркина В.Е. характеризует парламент как неспециализированный, но от того не менее важный, орган государственного контроля.

О сущности, значимости и месте парламентского контроля среди иных функций парламента существует множество мнений подчас совершенно противоположных. В частности, по мнению Овсепяна А.Г. Парламентский контроль является разновидностью конституционного контроля . Существует подход, согласно которому «парламентский контроль можно отождествлять и с общественным контролем» . Такие подходы, конечно, не лишены вполне разумных и логичных обоснований, но все же они связаны с теоретической и исторической значимостью парламента, но никак не с сущностью государственной контрольной деятельности.

К основным функциям законодательных (представительных) органов государственной власти относят «представительство интересов народа (народное представительство), законодательную деятельность, принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением, контроль за исполнительной властью (парламентский контроль)» . М.В. Баглай говорит о трех основных функциях парламента государства: «принятие законов, утверждение бюджета и контроль за правительством» .

При этом некоторые исследователи родины парламентаризма, в частности Уэйд Е., Филипс Г., указывают на первоочередную значимость именно контрольной деятельности английского парламента и лишь следующей по значимости выделяют законодательную функцию, а на третье место ставят иные - «разные функции»: судебные, расследования некоторых особых дел, имеющего государственное значение, и некоторые другие. Объем же контрольных полномочий совершенно неодинаков и зависит от фактически сложившейся формы правления. Шире всего, конечно, они представлены в парламентарных монархиях и парламентарных республиках. Парламентский контроль присущ как государствам, чей высокий уровень обеспечения прав человека, эффективности государственного управления и экономического развития признан мировым сообществом, так и государствам, на-

ходящимся на пути реформ и развития политической системы.

«Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др.» . Таким образом, парламентский контроль можно характеризовать как внешний, поскольку осуществляется в отношении объектов, не находящихся в подчинении.

Парламентский контроль в современной России является важнейшей организационно-правовой формой государственной контрольной деятельности наряду с президентским контролем, контролем института уполномоченных по правам, финансовым контролем, административным надзором и др. Обособленность этой формы государственного контроля обусловлена спецификой целой системы ее субъектов и методов контрольной деятельности, используемых субъектами.

Теоретическим основам парламентского контроля уделено огромное внимание со стороны исследователей. Такой объективный интерес был вызван отсутствием до недавнего времени единого нормативного регулирования столь важных для организации государственной власти отношений.

Институт парламентского контроля является динамично развивающимся элементом государственно-правовой системы Российской Федерации. Так, например, в 2005 году был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», а в конце 2008 года в Конституцию Российской Федерации были внесены поправки, касающиеся заслушивания Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Значительный опыт правового регулирования института парламентского контроля накоплен и на региональном уровне. Так, в более чем 19 субъектах Российской Федерации уже приняты законы субъектов Российской Федерации о парламентском контроле или об отдельных его формах и видах.

Недавно принятым Федеральным законом от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» впервые комплексно определены основы парламентского контроля в Российской Федерации, устанавливаются отдельные формы парламентского контроля, а также регулируются вопросы планирования и осуществления мероприятий парламентского контроля.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» основными целями парламентского контроля являются: 1) обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; 2) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 3) укрепление законности и правопорядка; 4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения; 5) противодействие коррупции; 6) изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федера-

ции и повышение эффективности его исполнения .

К субъектам парламентского контроля по закону следует отнести: 1) палаты Федерального Собрания Российской Федерации; 2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации; 3) парламентскую комиссию по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; 4) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Некоторые авторы предлагают отнести к субъектам парламентского контроля все подразделения парламентской системы, разделяя их на прямые (такие как: палаты парламентов, группы депутатов, партийные фракции, комитеты и комиссии, отдельные депутаты) и косвенные (такие как счетные палаты парламентов, уполномоченные по правам человека (омбудсмены)) .

Хочется заметить, что парламентские фракции в законе не названы в качестве субъектов парламентского контроля. С нашей точки зрения такое решение является вполне справедливым, поскольку, во-первых, члены фракции вполне могут выступать как депутаты или их группа, а во-вторых, фракции это ячейки политических партий в парламенте и от того, носят, скорее политический характер, нежели организационный.

Интересным представляется статус как контрольного органа Счетной палаты Российской Федерации. Бесспорен лишь тот факт, что Счетная палата является органом государственного контроля. При этом совершенно справедливо его необходимо отнести к специализированным органам финансового контроля. Точка зрения о специализированности счетной палаты поддерживается рядом ученых. . Поскольку, в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», функционирует как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля). Примечательно, но ранее, понятие «высший» отсутствовало. Напрямую счетная палата не перечислена в ч.1 ст. 4 закона о парламентском контроле в числе его субъектов. Однако, в соответствии частью второй названной статьи участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных законом. Таким образом, данная новелла законодательства имеет некоторое теоретическое противоречие. В систему субъектов неспециализированного по своей характеристике парламентского контроля включен субъект системы специализированного финансового контроля. А государственный финансовый контроль является совершенно самостоятельной формой государственной контрольной деятельности.

Законом закреплено восемнадцать форм парламентского контроля. Среди них:

1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

2) проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о ре-

зультатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;

4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по ним;

5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

6) осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

8) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы;

9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках "правительственного часа", а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц;

11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;

12) осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41 -ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

13) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;

14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;

15) направление представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;

16) приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

17) проведение парламентских слушаний;

18) проведение парламентских расследований .

На наш взгляд, данный перечень, установленный законом, может быть дополнен. В качестве формы парламентского контроля может выступать ратификация (т.е. одобрение, утверждение пусть и в форме федерального закона) парламентом международных договоров, заключаемых органами исполнительной власти.

Согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О международных договорах Российской Федерации» подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации (например, межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства Российской Федерации). Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.

В парламентарных по форме правления странах (например, в Италии, Испании) существуют и другие формы парламентского контроля над правительством, такие как: резолюция порицания, интерпелляция и др.

Некоторые формы парламентского контроля законом регламентируются отдельно. В частности, Палаты Федерального Собрания вправе направить парламентский запрос, а члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы депутатский запрос. Закон о парламентском контроле, к сожалению, не расширил круг субъектов, которым могут направляться запросы. По мнению некоторых исследователей в области публичного права «следовало бы дать возможность депутатам направлять запросы в государственные корпорации, государственные компании, а также всем государственным органам субъектов федерации, а не только федеральным органам государственной власти» .

Существуют и другие проблемы правового регулирования парламентского контроля в России. «До сих пор остаются нерешенными проблемы декоративности института парламентского расследования в России... предметом парламентского расследования не могут быть вопросы коррупции, расходования бюджетных средств и исполнения бюджета, законности деятельности федеральных органов исполнительной власти и их руководителей, деятельности президента и деятельности органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемой ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Более того, процедура возбуждения парламентского расследования до невозможности сложна» .

В целом закон объединил в едином акте существующие уже нормы, посвященные парламентскому контролю. По заявлению лидера партии «Справедливая Россия» Сергея Миронова: «Закон пустой абсолютно, закон полностью переписывает, не добавляя ни одной буквы, все полномочия, которые сегодня есть у Федерального собрания» . Существуют и еще более категоричные высказывания. «Федеральный закон «О парламентском контроле» - очередная декорация авторитарно-кланового государства, пытающегося

имитировать цивилизованное государственное строительство и разделение властей» .

Вопреки ожиданиям закон не закрепил легального определения парламентского контроля. На стадии же рассмотрения законопроекта дефиниция парламентского контроля была предметом обсуждений. В проекте закона, внесенного в Государственную Думу, а также в проекте закона принятым Государственной Думой РФ в первом чтении были предусмотрены определения парламентского контроля. Последний из названных проектов, имея более удачную формулировку, под парламентским контролем называл комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации с целью обеспечения исполнения законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также контроль, осуществляемый представительными органами муниципальных образований. Однако, и данное определение имело ряд существенных недостатков, среди которых: отнесение к субъектам парламентского контроля представительных органов муниципальных образований, которые по своей сущности никак не могут быть таковыми; не весь комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, можно отнести к формам контроля; не определен объект контроля; предмет контроля сужен до исполнения законов.

Зубарев А.С. под парламентским контролем предлагает понимать «комплекс правовых мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по установлению соответствия Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации деятельности органов исполнительной власти по реализации законов» .

По нашему мнению данное определение также подлежит доработке с учетом тех выводов, к которым мы пришли в рамках данного исследования. Парламентский контроль осуществляется, прежде всего, в отношении исполнительной власти, но не исключается этим. Ряд закрепленных форм парламентского контроля носят организационный характер (например, взаимодействие парламента с Уполномоченным по правам человека или Счетной палатой). Таким образом, можно предложить следующее определение, подлежащее закреплению в Федеральном законе от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»: «под парламентским контролем понимается комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания палаты, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по установлению соответствия Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации и ее субъектов деятельности органов государственной власти по реализации законов».

Парламентский контроль в России осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях. Обоснованное выделение регионального парламентского контроля поддерживается в трудах многих современных исследователей. Для федеративных госу-

дарств принцип разделения властей характерен как по горизонтали, так и по вертикали, и трактуется как «принцип единства, разделения и субсидиарности ветвей государственной власти, а также уровней ее осуществления» . Более того, законодательные органы субъектов РФ на федеральном уровне признаются контрольными органами путем закрепления данного положения в Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

По мнению Марусенко Д.А. «широкий диапазон контрольной деятельности законодательных органов субъектов РФ позволяет характеризовать их в качестве органов внешнего общего контроля. Представляется, что такой статус законодательных органов субъектов РФ соответствует природе парламентов» .

В литературе предлагаются дополнительные механизмы взаимодействия уровней парламентского контроля. «В начале очередного календарного года представительный орган обобщает результаты контроля за истекший год и принимает соответствующее постановление. В данном постановлении не только подводятся общие итоги контрольной деятельности, но и формулируются поручения комиссиям парламентского контроля, предложения иным региональным органам по разработке необходимых проектов нормативных правовых актов (внесению в них изменений) в связи с проведенными контрольными мероприятиями. В нем могут содержаться предложения различным государственным органам, органам местного самоуправления, общественным и иным объединениям, хозяйствующим субъектам любых форм собственности принять меры по устранению нарушений, выявленных в ходе парламентского контроля» .

По результатам контрольных мероприятий палаты Федерального Собрания РФ вправе предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства, обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации или Следственный комитет Российской Федерации. На наш взгляд, в законе также необходимо прямо закрепить возможность субъектов парламентского контроля вырабатывать обоснованные предложения о привлечении в установленном порядке виновных лиц к различным видам юридической ответственности.

С точки зрения Тюльпанова В.А «В условиях становления государственной власти в российских регионах особую значимость приобретает осуществление законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ контрольной функции. Однако, как правовой институт развивается медленно, а как функция данного органа - пока недостаточно эффективен на практике» .

На наш взгляд, принятый, пусть и с недостатками, Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» является важным этапом на пути решения проблемы отсутствия точных нормативных и научных критериев, на которые должны опираться региональные законодательные органы при осуществлении парламентского государственного контроля.

Список литературы:

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. 800 с.

2. Добрынин Н.М. Концептуальные подходы к оценке механизма общественного контроля государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 9. С. 4-11.

3. Зубарев А.С. К вопросу об аутентичном толковании понятия «парламентский контроль» // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 3. С. 20 - 22.

4. Илюшин Д. Беспомощность парламентского контроля. URL:http://webcache.googleusercontent.com/ search?q=cache:http://smartpowerjournal.ru/parlamentary-control/ (дата обращения 16.11.2013).

5. Марусенко Д.А. Региональный уровень парламентского контроля // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 10. С. 65 - 67.

6. Овсепян А.Г. Понятие и признаки парламентского контроля (теоретическая характеристика) // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 24 - 29.

7. Тюльпанов В.А. Контрольная функция в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 58 - 64.

8. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2013, «Собрание законодательства РФ», 13.05.2013, № 19, ст. 2304, «Российская газета», № 100, 14.05.2013.

9. Цитируется по данным информационного агентства REGNUM URL: http://www.regnum.ru/news/1652193. html#ixzz2iUE2fRGf (дата обращения 16.11.2013 г.)

10. Чертков А.Н. Цели, принципы парламентского контроля и специфика их реализации в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2013. N 8. -C. 5 - 15

11. Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве // Конституция как символ эпохи. М.: Изд-во МГУ, 2004. Т. 1.С. 255, 256.

12. Чиркин В.Е. Контрольная власть. - М.: Юристъ, 2008. - 213 с.

13. Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 11. С. 6 - 10.

Literature List:

1. Baglai M.V. Constitutional law of the Russian Federation. M.,2001, 800 P.

2. Dobrynin N.M. Conceptual approaches to the assessment of public control mechanism by the state public power in constitutional and legal activity of the Russian Federation. // Law and politics. 2005. № 9, p.4-11

3. Zubarev A.S. To the question on the authentic interpretation of the notion of parliamentary control. // State power and local government. 2013. № 3, p.20-22

4. Ilyushin D. Helplessness parliamentary control URL: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:http://smartpowerjournal.ru/parliamentary-control/ (date of access 16.11.2013).

5. Marusenko D.A. Regional level of parliamentary control. // Constitutional and Municipal Law. 2011. № 10, p.65-67

6. Ovsepyan A.G. Concepts and signs of Parliamentary control. (Theoretical characteristic.) // Constitutional and Municipal Law. 2011. №3, p.24-29

7. Tyulpanov V.A. The control function in the system of functions of a legislative (representative) organ of the state power of the Russian Federation subject. // Journal of Russian Law. 2011. № 11, p.58-64

8. Federal law,07.05.2013, № 77- F.L. "About Parliamentary Control". The official Internet-portal of legal information. http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2013, "Collection of legislation of the Russian Federation." 13.05.2013, № 19, art.2304. "Rossiyskaya Gazeta", № 100, 14.05.2013

9. Quoted according to news agency REGNUM URL: http://www.regnum.ru/news/1652193.html#ixzz2iUE2fRGf (date of access 16.11.2013).

10. Chertkov A.N. The aims, principles of parliamentary control and peculiarities of their implementation in the subjects of the Russian Federation. // Legislation and economics. 2013. № 8 p. 5-15

11. Chertkov A.N. About the principle of the state power unity in the Russian State Law. // Constitution as the symbol of the epoch. M.: Publishing House. MSU. 2004, T. I, P.255-256

12. Chirkin V.E. Control power. - M.: Jurist. 2008.- 213 p.

13. Sherin A.N. Parliamentary control: foreign, soviet and Russian experience. // State power and local government. 2009, № 11, p.6-10

Рецензия

на научную статью аспиранта Алексеева Д.Б. «Актуальные проблемы парламентского государственного контроля»

К рецензированию представлена научная статья, посвященная теоретическим и практическим проблемам парламентской формы государственной контрольной деятельности в современной России.

Актуальность темы исследования не вызывает сомнения, поскольку изменения действующего законодательства в сфере публичного права в современной государственно-правовой действительности наметили устойчивую тенденцию формирования организационных основ контрольной государственной власти. Важнейшей формой ее осуществления является контрольная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, регламентированная недавно принятым Федеральным законом от 07.05.2013 N 77-ФЗ «О парламентском контроле». Имеющиеся недостатки нормативно-правового регулирования в этой сфере требуют дополнительных теоретических исследований с целью устранения законодательных пробелов.

Необходимо отметить использование в работе современных доктринальных взглядов. Формулируется дефиниция парламентского контроля, по-прежнему не закрепленная в законодательных актах. Автором предлагаются оригинальные подходы к решению вышеуказанной проблематики, как с теоретической, так и правоприменительной точки зрения, в чем и заключается научная новизна данной статьи. Предложенные варианты изменения нормативного регулирования могут способствовать совершенствованию механизма парламентского государственного контроля.

Рецензент,

Проректор по управлению филиалами Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского

Заведующий кафедрой правового обеспечения

управленческой деятельности факультета управления и предпринимательства ННГУ им. Н.И. Лобачевского

доктор юридических наук, профессор Мартынов Алексей Владимирович

Проблемы парламентаризма не одно столетие волновали человечество и остаются актуальным предметом научных исследований сегодня. История парламента исчисляется веками. Совершенствуется парламент вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях, соотношение социальных сил в экономических, политических, военных сферах.

Уже на рубеже первого тысячелетия появляются и функционируют народные собрания в городах Греции, Рима, а позднее - собрания-сходы в Англии и Испании.

Институты демократии народоправства характерны и для Руси, России и уходят своими корнями в далекое прошлое. Это и институты прямого народного участия в определении судьбы отечества - вече. Псковское, Новгородское веча являются классическими образцами непосредственного участия населения в делах государства в Киевско-Новгородской Руси 8.

На этих собраниях граждан, или «избранных» (старейшин, уполномоченных, князей, аристократов и т. п.), обсуждались вопросы, которые считались актуальными для той или иной территории, а ограниченные ее пределы вполне позволяли такие сходы делать сравнительно регулярными. Постепенно круг рассматриваемых дел более четко очерчивался наряду с делами частными, спорными и судебными все чаще темой обсуждения становятся общезначимые дела, включая вопросы войны и мира, объединения с соседями. Их можно рассматривать как исторический прообраз парламента и первый этап его становления 9.

Второй этап развития парламентов относится ко времени, когда они приобретают значение государственного форума. Английский парламент на рубеже XII-XIII вв. первым завоевывает такую роль и позднее становится даже классическим образцом. Позднее, в XVI-XVII вв., парламент становится со-словно-представительным органом с совещательными функциями при монархе. К таковым можно условно отнести Боярскую думу и Земский собор в России. На них избирались цари, решались вопросы войны и мира, взимание податей и налогов. Велика их роль в собирании Русских земель, в выходе из «смутного времени», в формировании централизованного государства, несмотря на то, что они остались совещательными органами. Существование Земских соборов, Советов всея земли русской, как их называли, оказалось исторически ограниченным. Их время - это середина XVI - конец XVII столетия 10.

Третий этап развития парламентов можно связать с концом XVII - концом XIX в., когда идеи парламентаризма уже сформировались в трудах европейских мыслителей: Дж. Локка, Ж-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Вольтера. В известной доктрине разделения властей парламенту как законодательной власти отводилось видное место. Причем впервые был сделан вывод о связи представительства народа с законодательной деятельностью, а закона - с народным волеизъявлением избирателей.

В XIX в., парламент окончательно формируется как государственный институт. Избирательные законы создают основу для регулярных выборов членов парламентов. Парламент становится, по сути дела, единственным источником законодательства, только ему принадлежит право принятия законов. Складываются парламентские институты - законодательный процесс, статус депутатов, отношения с исполнительной властью, с партиями и прессой.

Четвертый этап парламентского развития охватывает XX в.

И характеризуется возрастающей ролью во многих странах парламентов. Идея парламентского верховенства становится общепризнанной. Мировое сообщество выступает ее гарантом. Парламенты в полной мере становятся центрами общественной жизни, активно отражая общественное мнение и влияя на него. Их зрелость служит показателем демократического, гражданского общества, парламентские институты обогатились большим опытом, и их соотношение с другими ветвями государственной власти приобрело значение движущего фактора государственности. Влияние международной среды сыграло важную роль в становлении основ парламентаризма России. Наше государство вступило в XX век, имея различные конституционно-реформаторские проекты.

Идея основ парламентаризма была изложена в манифесте «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 года. По словам С.Ю. Витте, бывшего в то время Председателем Совета министров, манифест, какова бы ни была его участь, «составит эру в истории России»11. Оценка, нельзя не признать, несколько завышенная, но принципиально верная, ибо речь шла о смене одной формы правления - самодержавной монархии, другой - конституционной.

Манифест объявлял: «Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий постановленных от нас властей»12.

Россия переросла форму существовавшего строя и стремилась к строю правовому на основе гражданской свободы. Однако стремлению этому скоро был положен конец.

Административно-бюрократическая машина не приняла парламентаризма, уповая теперь, в обстановке хаоса и разброда, на авторитарные методы управления. Население, в подавляющей массе крестьянство, мало занимали проблемы формы правления. Новый премьер-министр П.А. Столыпин разрешил проблему, касающуюся парламентаризма, следующим образом: «Государю было угодно даровать России представительный образ правления, и мы должны его сохранить». И затем (в развитие своего кредо): «Да, я схватил революцию за глотку и кончу тем, что задушу ее... Правительство упрекают в репрессиях, но прежде чем мечтать об осуществлении во всей полноте и неприкосновенности реформ, обещанных манифестом 1905 года, надо вернуть России успокоение и восстановить порядок»13.

Публицист и писатель В.С. Иванов (1888-1971) приводит цифры, данные самим Столыпиным в 1909 г. Только за 1906- 1908 гг. было совершено покушений - 26268; убийств должностных и частных лиц - 6091, ранено более 1000, награблено - больше 5000000 руб. «И при всем том, - восклицает Столыпин, - от нас требуют парламентаризма на европейский обра-зец!..»14.

Два выдающихся государственных деятеля - С.Ю. Витте и П.А. Столыпин - преследовали общую цель - благо России, хотя позиции были далеко различными в отношении формы государства.

Проблемы парламентаризма волновали русское государ-ствоведение того времени. Профессору В.Ф. Залесскому, например, парламентаризм представлялся никуда не годной системой, потому что «лишь люди особой породы карьеристов-дельцов чувствуют себя в этом тинном море хорошо и удобно». И далее: «Сама основа парламентаризма - выборы депутатов и решение вопросов по большинству голосов - покоится на ошибочном убеждении, будто всякий вопрос, всякое дело можно решить по большинству голосов, это убеждение есть возвращение к философии пифагорейцев, которые думали, что числа управляют вещами, разве можно считать разумным подчинение меньшинства большинству, если последнее стремится обеспечить, денационализировать, поработить меньшинство?»15.

По К.Н. Соколову, приват-доценту Санкт-Петербургского университета, парламентаризм продолжает жить в современных демократиях, нуждаясь лишь в новых формах выражения и осуществления своих принципов. Для этого необходимо покончить и со «скептическим вообще отношением господствующего направления науки о государстве к роли обычного права в системе конституционализма»16. Примечательно, что в исследованиях «юридической природы парламентаризма» автор опирается на знаменитую в свое время психологическую теорию права Л. Петражицкого.

Так или иначе, монархический принцип не устоял. Верх взял либерально-демократический (в партийном аспекте - кадетский), и 1 сентября 1917 г. Специальным актом Временного правительства Россия была объявлена республикой. Вскоре особая комиссия под председательством проф. Н.И. Лазаревского при Юридическом совещании Временного правительства приступила к разработке проекта Конституции России как парла-ментско-президентской республики (возврат к монархическому принципу допускался лишь из тактических, точнее, конъюнктурных соображений)17.

Разгон в 1918 г. Учредительного собрания и значительный период советской власти был сопряжен с полным отказом от идей парламентаризма.

Усилиями марксистско-ленинской доктрины государства и права понятия и институты, связанные с парламентаризмом, были так искажены, как, пожалуй, никакие другие из обще-цивилизационного арсенала политико-юридических ценностей. Стратегия «уничтожения парламентаризма» отрабатывалась в контексте самых уничтожительных эпитафий парламентских учреждений: «продажные», «прогнившие», «где только тем и занимаются, что болтают со специальной целью надуть про-стонародье»18.

Знаменитая ленинская формула «Не парламентарная республика, а республика Советов» означала отказ не только от представительных учреждений, но вообще от конституционно-властных структур государственности как таковой. Никакое государственно-организованное общество, даже в утопиях, ничего подобного позволить себе не может. Речь шла об утверждении на расчищенной от «буржуазного хлама» почве принципиально новой формы «республиканизма», по всем своим параметрам отвечающей требованиям партийно-государственной диктатуры. Есть представительная, исполнительная, судебная системы власти; есть и система местного самоуправления. Но принципы взаимоотношений между ними, с одной стороны, и взаимоотношений их с населением - с другой, трансформируются так, что место разделения властей занимает единство законодательной и исполнительно-контрольной деятельности; место партийно-политической ответственности правительства - ординарная подотчетность; место свободного депутатского мандата - императивный с иллюзорным правом отзыва и т. д.

В первые годы советской власти верховная власть принадлежала сразу трем органам - Всероссийскому съезду Советов, Всероссийскому Центральному комитету и его председателю. Такая модель парламента наделяет законотворческой деятельностью два органа - Всероссийский съезд Советов и Всероссийский Центральный комитет. В 1936 году была принята общесоюзная Конституция. Некоторые элементы «парламентари-зации» прослеживались в программе конституционного реформирования. Так, согласно ее положениям (ст. 32) законодательство связывалось с исключительной прерогативой Верховного Совета как высшего органа государственной власти страны. Такая модель парламента, где власть принадлежит одному высшему органу государственной власти - однопалатному Верховному Совету РСФСР - функционировала в период с 1937-1989 гг. Однако нельзя не увидеть, что большинство попыток усовершенствовать парламентскую организацию не дали позитивных результатов. Ситуация в стране была такова: конституции 1936- 1977 гг. закрепляли формальные демократичные принципы государственного устройства, а на практике происходило иное - успешно функционировали партийные органы, осуществлявшие руководство государством и отдававшие соответственно большее предпочтение совершенствованию собственной внутренней организации.

С середины 80-х годов начался процесс демократических преобразований в политической и социально-экономической жизни общества. В первую очередь они коснулись реорганизации структуры высшего органа государственной власти, его внутренней организации. Это была сложная система, состоящая из двух самостоятельных органов с властными полномочиями - Съезда народных депутатов и Верховного Совета - и их многочисленных внутренних подразделений, каждое из которых возглавлялось соответствующим должностным лицом.

Съезд народных депутатов и его вспомогательные органы работали сессионно, то есть во время проведения заседаний, а Верховный Совет был постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти. Он формировался на Съезде из двух равных по численному составу палат, каждая из которых избирала председателя и его заместителя.

К внутренним органам Верховного Совета относились также Президиум, возглавляемый председателем Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, избираемые и образуемые в составе председателей их заместителей. Верховный Совет имел свой аппарат, состоящий из многочисленных отделов и иных служб, призванных обеспечивать организационно-техническое, правовое и информационное обслуживание парламента, его органов, депутатов.

Данная система имела ряд существенных недостатков. Не случайно в период подготовки новой Конституции Российской Федерации авторы несхожих проектов были единодушны в одном - в желании упразднить двухступенчатую организацию парламента.

В юридической литературе обращалось также внимание на противоречивый характер правового статуса Президиума Верховного Совета, критически оценивались его роль, место и назначение в парламентской системе, высказывалось вполне обоснованное сомнение в необходимости такого органа 19.

В то же время мировой опыт свидетельствует, что в ряде развитых государств с двухпалатным парламентом (США, Великобритания, Италия, Франция, Германия, Япония, Испания) не существует аналогичного либо подобного Президиуму Верховного Совета парламентского органа. Более того, отсутствует должностное лицо, возглавляющее парламент. И даже если, к примеру, в составе палат Германии есть органы, именуемые президиумами, то, кроме названия, у них нет ничего общего с органом, существовавшим в Верховном Совете Российской Федерации 20.

Конституцией Российской Федерации 1993 года преобразована структура представительного и законодательного органа с учетом опыта организации парламентских органов в развитых государствах. Так, упразднены Съезды народных депутатов, Президиум Верховного Совета, ликвидирована должность председателя парламента. В новом российском парламенте нет «общего руководителя» обеих палат. Не имеющий точных аналогов в истории российского государства, а также демократических государств мира, новый представительный и законодательный орган власти Российской Федерации вобрал в себя позитивные образы деятельности парламентских органов, проверенные отечественной и мировой практикой.

Однако действующая Конституция заложила лишь основы российского парламентаризма. Становление парламента еще не завершено. Можно предположить, что его роль будет повышаться, прежде всего, на базе авторитетной и эффективной деятельности, позитивного и конструктивного воздействия на процесс политического и экономического обновления России. Вероятно, в дополнение к Конституции и другим правовым актам сформируются новые парламентские традиции и обычаи. Опыт других стран показывает, что определенные перемещения ролей и функций в рамках одной и той же системы правления вполне возможны. Этому должны способствовать стабилизация обстановки в обществе, устойчивость основ конституционного строя. Последнее десятилетие XX века характеризуется стремительными и масштабными конституционными преобразованиями во многих странах и регионах. Если старые конституции и закрепляли конституционный строй, отличались стабильностью, то в современных условиях наблюдается небывалый конституционный динамизм в России. Влияние политических и экономических перемен усиливается вследствие обусловливающих интеграционных процессов 21.

Будущее российского парламента самым тесным образом связано с формированием многопартийной системы в стране. Парламентские партии, отличающиеся хорошей организованностью и дисциплинированностью, имеющие четкую перспективу действий, собственные программы, способствуют укреплению престижа парламента в общественном мнении, а главное - усиливают его реальную роль в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики.

«Парламентарное правление, - писал французский юрист Э. де Лавелле, - является неизбежно правлением партийным, потому что чем резче в данной стране разграничены партии и чем сильнее организованы они, тем успешнее идет управление»22.

Статья 32 Конституции гласит, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право и реализуется в период выборов с помощью политических партий, главная цель которых - интеграция интересов граждан, а не просто выдвижение кандидатов в депутаты. Нельзя превращать политические партии в инструмент добывания депутатских мандатов.

Как отмечал Б.Н. Чичерин, «не должно думать, что с установлением представительного порядка немедленно водворяется парламентское правление. Оно невозможно, пока партии не выработались и не доказали свою способность управлять государством»23.

Наличие парламента в России не говорит о полной реализации в государстве парламентаризма. Парламентаризм не может существовать без парламента, в то же время парламент может существовать без принципов, важнейших элементов парламентаризма: разделения властей представительности и законности.

Парламентаризм - это сложный и многогранный феномен, некая шкала социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой 24.

Парламентаризм - это теория и практика народного представительства. «Под парламентаризмом понимается уходящая корнями в Средневековье форма представительства народа в виде избираемого или созываемого собрания, которое обладает определенными совещательными правами или полномочиями на принятие решений в рамках конкретной системы власти или государственного строя. Но только в условиях демократического самоопределения народа на основе равного избирательного права парламентская ассамблея приобретает характер демократически легитимированного народного собрания»25.

Анализ проблем российского парламентаризма не должен абстрагироваться от реалий государственной и общественной жизни. Не пустое критиканство либо слепое восхваление, а раскрытие потенциальных возможностей и достоинств парламента России - вот главная задача теории парламентаризма. Это тем более важно, поскольку осуществление общепризнанных ценностей мирового парламентаризма в переходный период наталкивается на многие противоречия.

Сложность состоит в том, что основные ценности парламентаризма России формируются в качестве принципов, таких как народовластие, разделение властей, федерализм, верховенство права. Мы же не привыкли работать с принципами. Наше мировоззрение приучено воспринимать нормативные установления через жесткую систему прав и обязанностей. Однако существенные черты правового регулирования определяются именно принципами 26.

Говоря о принципах, воплощаемых парламентаризмом, следует отметить, что они представляют собой несомненную ценность при условии, что сформулированы и действуют как общая система. Утрата или неэффективность хотя бы одного принципа сводит на нет все усилия. Без единства принципов российского парламентаризма не может быть и речи об универсальных правовых ценностях, которые должны стать залогом благополучия российского народа, поступательного и бескризисного развития политической государственности.

Характеризуя парламентаризм в нашей стране, необходимо отметить, что, во-первых, парламент здесь является важнейшим институтом в триаде разделения властей, поскольку обладает возможностями влиять на каждую из них. Концентрация в нем общественных интересов и их открытое выражение делает парламент публичной ареной преодоления противоречий между властями и различными государственными органами, между «центром» и «местами». Нахождение баланса интересов в рамках компетенции является одной из актуальных проблем российского парламентаризма.

Соблюдение принципа разделения властей при организации государственной власти - фундаментальный элемент явления парламентаризма. Опыт развития мировой цивилизации показал, что власть обладает таким свойством, как стремление к концентрации. Если законодательный орган сосредоточит в своих руках всю власть, то он превратится в коллективного тирана. Если же исполнительная власть излишне расширит свои полномочия, то это, как правило, приведет к единоличной диктатуре.

Парламент - суверенный орган, поэтому любое вмешательство в вопрос о членстве в парламенте со стороны исполнительной власти является недопустимым 27.

Организация судебной власти, абсолютно исключающая ее ответственность, может привести к диктату судей, что не менее опасно, если учесть, что ей принадлежит право принятия окончательных решений. Поэтому принцип разделения властей следует обусловить оговоркой о равенстве властей и создании системы сдержек и противовесов, позволяющей различным ветвям власти контролировать действия друг друга с тем, чтобы ни одна из них не заняла доминирующего положения. Можно с уверенностью утверждать, что борьба за первенство, за перераспределение сфер влияния между различными ветвями власти будет всегда. Но главное достижение российского парламентаризма есть то, что эта борьба ведется в основном в правовых формах, в рамках правил, очерченных нормами законов.

Во-вторых, среди всех государственных институтов парламент выступает органом народного представительства. В Конституции Российской Федерации (статья 94) указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым Конституция устанавливает, что важным элементом формы российского государства является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

Представительный характер организации и деятельности парламента не измеряется длиной и прочностью связи «депутат - избиратель». При всей ее важности нельзя упускать из виду другие аспекты представительства. Это могут быть улавливание, отражение общественных интересов, с одной стороны, и «вливание» их в законы, иные акты, контрольные и иные публичные действия - с другой. Выражения общественного мнения, «представленные» парламенту в той или иной форме, - это позиции депутатов, фракций и комитетов, парламента в целом по актуальным общественным проблемам, это публичная и официальная оценка парламентом тех или иных явлений государственной жизни. Давление и влияние фактора «внутреннего представительства» могут быть выражены парламентом и применительно к событиям международной жизни, зарубежной парламентской деятельности.

Образно говоря, «парламентское зеркало» общества отражает все достижения и успехи, неудачи, противоречия последнего. И в качестве такового оно выполняет важнейшую социальную роль. Но представительская роль парламента воспринимается далеко не однозначно. Наблюдается много проявлений недовольства парламентом со стороны различных институтов, структур и общественных сил. Непонимание или игнорирование глубины и высокого предназначения его представительной природы и даже противодействия ее полному проявлению обнаруживается в наши дни.

В России летом 1996 г. после президентских выборов продолжались нападки на Государственную Думу из-за ее слабой законотворческой деятельности, открыто высказывались мнения о ее ненужности, о сценариях роспуска Президентом 28.

Все это свидетельствует как об устойчивом нигилистическом отношении к парламентским структурам, так и об игнорировании роли парламента как общенационального представительного органа. Стремление ограничить его сферу только законотворчеством чревато ущемлением другого существенного признака парламента; без развития представительских аспектов его организации и деятельности гражданскому обществу трудно развивать принципы демократии и правового государства.

В-третьих, Федеральное Собрание Российской Федерации, выполняя законодательную функцию, позволяет создать основной, первичный слой правового обеспечения человека, общества и государства. Закон в России основной источник права, и следование закону всех граждан, государственных органов и демократических институтов становится социальным императивом.

В-четвертых, особенностью российского парламентаризма является его двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парламента в субъектах действуют свои парламенты. Таким образом, закладывается баланс властей на местах. За законодательными органами субъектов закрепляются законотворческие функции и участие их в разных формах формирования исполнительного органа власти субъекта.

На современном этапе государство ставит перед Федеральным Собранием ряд важных задач: совершенствование правовой системы, существенное обогащение и закладка новых традиций российской государственности и развитие парламентской культуры.

Примечания

1 Степанов И.М. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. 1994. № 11.

2 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 1999. С. 353.

4 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. С. 3.

5 Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999. С. 12.

6 Там же. С. 7.

8 Миронов О.О. Истоки российского парламентаризма // Представительная власть. 1996. № 4-5, 11-12. С. 100.

9 См. напр.: Амеллер М. Парламенты. М., 1967. С. 83; Коте-левская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 12.

10 Миронов О.О. Указ. соч. С. 100.

11 Витте С.Ю. Воспоминания. М., 1960. Т. 3. С. 52.

12 Полное собрание законов Российской империи. 3-е собр. Т. XXV. Отд. 1. № 26803.

13 Иванов Вс. Столыпин. Гук-бао. Харбин, 1927. Перепеч. // Молодая Гвардия. 1991. № 3. С. 20.

14 Там же. С. 25.

15 Залесский В.Ф. Парламентаризм и его оценка на Западе.

М., 1909. С. 2, 31.

16 Соколов К.Н. Парламентаризм: Опыт правовой теории парламентского строя. СПб., 1912. С. 334, 403-404.

17 См.: Красный архив. 1928. № 3 (28). С. 107-110, 117-119.

18 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 33. С. 45-48.

19 См.: Барабашев Г.В., Васильев В.И., Шеремет К.Ф. Со- веты народных депутатов: время перемен // Сов. государство и право. 1988. № 5. С. 5.

20 Подробнее см.: Крутоголов М.А. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1988. С. 94- 124; Современные зарубежные конституции М., 1992; Проце- дура деятельности буржуазного парламента: Обзорная инфор- мация. М., 1991. Вып. 11; Очерки парламентского права (зару- бежный опыт). М., 1993.

Все издания, предлагаемые в списке литературы, имеются в библиотеке БГУЭП.

Глава 20. Развитие системы законодательства Республики Башкортостан

Конституционное право как отрасль Российского права
- Понятие конституционного права как отрасли права
- Конституционно-правовые нормы, их особенности и виды
- Конституционно-правовые отношения: понятие, субъекты и объекты
- Конституционно-правовое принуждение
- Система конституционного права
Конституционное право как наука
- Наука конституционного права: понятие и предмет исследования
- Источники и методология науки конституционного права
- Развитие науки конституционного права
- Конституционное право как учебная дисциплина
Источники конституционного права
- Конституционные источники
- Законодательные источники
- Подзаконные и локальные источники
- Судебные источники
- Договорные источники
- Международные источники
Конституция Российской Федерации
- Конституции: понятие, сущность, функции
- Виды конституций
- Конституционное развитие российского государства
- Конституция Российской Федерации: юридические особенности
- Поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации
- Осуществление Конституции и конституционное правосознание
Основы конституционного строя Российской Федерации
- Понятие основ конституционного строя
- Основные конституционные начала публичной власти в Российской Федерации
- Конституционные принципы федеративного устройства
- Основные конституционные начала общественного устройства
Обеспечение человеческого достоинства - главная цель конституционно-правового регулирования
- Достоинство человека в контексте современной российской истории
- Достоинство человека в ретроспективе философско-правовой мысли
- Достоинство человека в отечественной политико-правовой мысли
- Неотъемлемость и юридические свойства достоинства как субъективного права человека
Конституционное положение человека и гражданина: понятие, конструкция, содержание
- Правовое и конституционное положение человека и гражданина
- Юридическая конструкция и содержание конституционного положения человека и гражданина
- Конституционные права, свободы, обязанности человека и гражданина
- Условия реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина
- Юридические гарантии конституционных прав и свобод
- Принципы конституционного положения человека и гражданина
Отношения гражданства
- Понятие российского гражданства
- Принципы гражданства
- Признание гражданства
- Приобретение гражданства
- Прекращение гражданства
Конституционный статус иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев
- Иностранные граждане, лица без гражданства
- Беженцы и вынужденные переселенцы
Право граждан на объединение
- Право на объединение
- Негосударственные организации
- Некоммерческие организации
- Общественные объединения
- Способы учреждения, реорганизации и прекращения общественных объединений
- Политические партии
Свобода совести, вероисповедания
- Свобода совести, вероисповедания и конфессионально-публичное право
- Религиозные объединения: понятие и виды
- Способы учреждения, реорганизации и прекращения религиозных объединений
Свобода мысли и слова
- Свобода мысли и слова: понятие и содержание
- Конституционно-правовой режим гласности
- Правовое положение средств массовой информации
Право граждан на собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование
- Общая характеристика права граждан на собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование
- Формы осуществления права граждан на публичные мероприятия
- Реализация права граждан на публичные мероприятия
Конституционно-правовое положение национальных меньшинств в Российской Федерации
- Национальные меньшинства в России
- Международно-правовые основы статуса национальных меньшинств
- Защита национальных меньшинств в российском праве
Теория государственного устройства
- Понятие государственного устройства
- Унитарные государства и унитарные государства с законодательно-территориальными автономиями
- Федерация: понятие, виды
Юридическая природа Российской Федерации
- Российская Федерация - суверенное - федеративное государство
- Становление федерации в России и ее особенности
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации
- Эволюция статуса субъектов Российской Федерации
- Признаки субъектов Российской Федерации
- Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации
- Классификация субъектов Российской Федерации
- Изменение состава субъектов Российской Федерации
Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
- Понятие административно-территориального устройства
- Становление и правовое регулирование административно-территориального устройства
- Населенные пункты. Виды административно-территориальных единиц
- Административно-территориальные преобразования. Административно-территориальный процесс
Система органов государственной власти в Российской Федерации
- Понятие органа государственной власти
- Система органов государственной власти
- Виды органов государственной власти
Президент Российской Федерации
- Понятие института президентуры. Место Президента в системе федеральных: органов государственной власти
- Порядок занятия должности Президента
- Компетенция Президента
- Акты Президента
Федеральное собрание Российской Федерации
- Из истории российского парламентаризма
- Статус Федерального Собрания. Основы его организации и состав
- Статус члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы
- Институт неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы
- Внутренняя организация палат Федерального Собрания
- Правовое регулирование роспуска Государственной Думы
Федеральный законодательный процесс
- Законодательная компетенция федеральных органов государственной власти
- Внесение законопроектов в Государственную Думу
- Рассмотрение законопроектов Государственной Думой
- Рассмотрение законов в Совете Федерации
- Повторное рассмотрение законов, отклоненных Советом Федерации
- Повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом
Правительство Российской Федерации
- Правительство Российской Федерации - орган государственной власти
- Правительство Российской Федерации в системе исполнительной власти
- Состав Правительства, порядок его формирования и прекращения деятельности
- Структура государственных должностей в Правительстве
- Компетенция Правительства
- Правовые акты Правительства
- Организационно-правовые формы деятельности Правительства
Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
- Право граждан на судебную защиту
- Конституционные принципы организации и деятельности судебных органов
- Система органов судебной власти
Конституционные основы прокурорского надзора в Российской Федерации
- Место прокуратуры в системе государственных органов
- Система органов прокуратуры
- Принципы организации и деятельности прокуратуры, функции ее органов
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
- Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации
- Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Избирательное право и избирательные системы Российской Федерации
- Понятие и значение выборов, их виды
- Понятие и принципы российского избирательного права
- Избирательные системы
- Источники российского избирательного права
- Тенденции развития избирательного права в Российской Федерации
Выборы Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
- Выборы Президента Российской Федерации
- Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Выборы в субъектах Российской Федерации
- Процесс становления региональных избирательных систем
- Избирательные системы субъектов Российской Федерации
- Основные и дополнительные гарантии избирательных прав граждан
Референдум как форма народовластия
- Понятие референдума и право граждан на участие в референдуме
- Предмет референдумов
- Порядок организации и проведения референдума
Конституционно-правовые основы местного самоуправления
- Понятие и принципы местного самоуправления
- Законодательные основы местного самоуправления
- Территориальные и организационные основы местного самоуправления
- Финансово-экономические основы местного самоуправления

Из истории российского парламентаризма

Появление в России профессионального, постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства. Отдельные элементы народного представительства существовали в Киевской Руси, Великом Новгороде и Московском государстве. Однако первой попыткой учредить регулярные представительные органы считается созыв в 1550 г. Земского собора, принявшего Судебник.

В XVI-XVII вв. (в годы правления Ивана IV, Федора I, Бориса Годунова, в период Смуты, а также при первых Романовых - Михаиле и Алексее) в России формируются и действуют органы сословного представительства - Боярские думы, Земские соборы. В условиях укреплявшегося самодержавия они выполняли функции представительства общественных сил и отражали специфические местные интересы.

К концу XVII столетия самодержавная власть окончательно берет верх, и институт Земских соборов (равно как и церковных) ликвидируется, но остается в народной памяти и вплоть до начала XX в. (до формирования первой выборной Думы) выступает важным идеологическим символом для различных общественных и политических сил.

Социальный и политический режим, введенный Петром I, по форме и содержанию является отрицанием парламентаризма. Но именно он, как это ни парадоксально, в изобилии порождает различные прожекты введения на Руси представительной системы. С 30-х гг. XVIII в. (после смерти Петра I) русская политическая мысль интенсивно разрабатывает идею ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа.

В екатерининскую эпоху возникают институты представительства сословий: сначала дворянства, затем купечества.

В ходе чрезвычайно благотворных реформ Александра II в России рождается земство - все сословное представительство на уровне уездов и губерний. В 1870 г. формируются городские сословные представительные учреждения - органы городского самоуправления. Наконец, 27 апреля 1906 г. начинает свою работу I Государственная Дума - первый российский общенациональный парламент. В 1906-1917 гг. были избраны четыре Государственных Думы, но лишь одна из них (третья) отработала полный срок.

Октябрьская революция и последовавшая за ней кардинальная ломка всего государственного устройства выдвинули новый тип народного представительства - Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала какое бы то ни было разделение властей.

На деле Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период с 1930 по 1988 г. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь 1% всех действовавших законов; в основном же он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета СССР.

Однако было бы неправильно видеть в советском периоде только отрицание парламентаризма. Та или иная форма народного представительства может ускорить или затормозить общественное развитие, но не в состоянии отменить его объективных законов. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства, восстановлению и сохранению государственного единства в многонациональной стране.

Депутаты, сколь бы высокий пост они ни занимали, были обязаны регулярно отчитываться перед избирателями, отвечать на их ходатайства и просьбы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей депутат мог быть отозван, и такие случаи имели место.

Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. В ходе конституционной реформы 1988-90-х гг. была учреждена «двухэтажная» парламентская система:- избираемый всенародно" Съезд народных депутатов и

формируемый им постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет. Выборы Съезда народных депутатов СССР (1989 г.) и Съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили, хотя и не без некоторых архаичных ограничений, но вполне демократично, на альтернативной основе, и стали важным шагом в развитии системы народного представительства. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 марта 1990 г., провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» и принял новую редакцию ст. 6 Конституции РСФСР, устранив из нее упоминание о руководящей роли коммунистической партии.

После выборов Президента РСФСР, состоявшихся 12 июня 1991 г., шестой Съезд народных депутатов постановлением от 21 апреля 1992 г. закрепил в Конституции РФ разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти.

Реально страна переживала переходный период, когда, с одной стороны, сохранялся «полновластный» Съезд народных депутатов, а с другой - существовали Президент, двухпалатный Верховный Совет, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, действовавшие фактически на основе принципа разделения властей. Противостояние обострилось в результате борьбы между Президентом, Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшейся на фоне экономического кризиса, вызванного попыткой проведения радикальных экономических реформ.

Провозгласить и закрепить в Конституции принцип разделения властей оказалось значительно легче, чем научиться управлять в соответствии с этим принципом, предполагающим высокую правовую культуру всех участников конституционного процесса.

Итогом нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября - октября 1993 г., завершившийся вынесением на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции РФ.

По сравнению с предыдущей в действующей Конституции РФ принцип разделения властей реализован более последовательно и - полно. Однако обстоятельства ее принятия обусловили ряд особенностей в реализации этого принципа: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочии парламента, усложненный механизм отрешения от должности Президента и облегченный механизм роспуска Государственной Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее фактическая независимость от парламента и др.

Продвижение России по пути создания гражданского общества и правового государства приведет, по-видимому, к совершенствованию ряда институтов и положений ныне действующей Конституции, в частности, к укреплению самостоятельности и ответственности Правительства и расширению полномочий палат Федерального Собрания.