Главная-Оплата услуг-Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

При этом организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления должна осуществляться самим федеральным органом исполнительной власти.

При передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации органы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением переданных полномочий.

Такой контроль могут осуществлять федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие отраслевое управление: Минрегион России, Минтранс России, Минсоцразвития России, Минобразования России и др.

Формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий могут быть различными. Однако все они основаны на координации действий органов местного самоуправления при реализации ими отдельных государственных полномочий.

Координация действий органов местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий включает: участие органов местного самоуправления в подготовке и (или) обсуждении проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; подготовку и выдачу методических материалов федеральными органами исполнительной власти по исполнению органами местного самоуправления переданных государственных полномочий или оказанию публичных услуг; согласование с органами местного самоуправления некоторых вопросов; выдачу разрешений органам местного самоуправления на совершение отдельных юридически значимых действий.

Соответственно, формы взаимоотношений и будут зависеть от вида координационных действий, совершаемых в отношении органов местного самоуправления. Например, участие органов местного самоуправления в законопроектной или нормотворческой деятельности органов государственной власти предполагает такую форму взаимоотношений, как совместная работа, сотрудничество. Подготовка методических материалов предполагает такую форму взаимоотношений, как консультирование, разъяснение, толкование и т.д.

Формы взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления могут возникать только на основе законодательства, поэтому основанием их возникновения могут быть и публично-правовые, и гражданско-правовые нормы права.

Вступление во взаимоотношения и прекращение взаимоотношений указанных органов власти могут осуществляться также только на базе норм права.

Особенно актуальным это стало при проведении административной реформы, когда возникла острая необходимость таким образом организовать оказание публичных услуг, чтобы граждане могли минимизировать количество времени, средств и сил при получении той или иной государственной услуги. При создании многофункциональных центров (МФЦ) в обязанность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, оказывающих государственные услуги, в административные регламенты оказания государственной услуги было включено положение об обязанности взаимодействия с органами местного самоуправления для того, чтобы оперативно решать все вопросы, возникающие в период предоставления государственной услуги.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характер Российского государства , система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации , в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации, в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления .

Органы местного самоуправления могут обращаться к гражданам, проживающим на территории муниципального образования , за помощью (поддержать ту или иную инициативу муниципалитета, содействовать в сборе или предоставлении определенной информации и проч.) в организации и проведении какого-либо мероприятия (провести субботник по уборке территорий или мест общественного пользования, митинг, шествие или демонстрацию и проч.), с предложениями (в определенный срок привести в порядок придомовые территории, установить вдоль дорог в частном секторе ограды одного типа и цвета, провести общественно значимые конкурсы - "Мой двор, мой подъезд", "Улучшаем свое жилище", "Мой двор - спортивный двор", создавать и участвовать в работе народных дружин, советов общественных пунктов охраны порядка, добровольных пожарных дружин, предоставлять информацию об одиноких, нуждающихся в обслуживании гражданах, о брошенных и пустующих жилых помещениях и пр.), с просьбой о совместном принятии решения (о дислокации объектов потребительского рынка и услуг и объектов сезонной мелкорозничной торговли, о целевом назначении нежилых помещений, расположенных в жилых домах, и т.п.).

Обращения органов местного самоуправления к гражданам могут иметь и иной характер, обусловленный общественной потребностью решить тот или иной вопрос общественной важности.

Объединения граждан могут обращаться в органы местного самоуправления по вопросам оказания им поддержки (выделения помещений, транспорта, связи и т.д.) или содействия (в решении организационных задач, отдельных проблем или вопросов).

Взаимоотношения органов местного самоуправления с объединениями граждан могут основываться и на партнерских принципах. В таких случаях органы местного самоуправления и объединения граждан могут объединять свои усилия для решения той или иной общественной проблемы, т.е. проблемы, затрагивающей все или часть населения муниципального образования. В настоящее время это относится к формам публично-частного партнерства.

Например, взаимоотношения органов местного самоуправления с объединениями граждан в жилищной сфере могут являться инструментом обеспечения условий как для эффективной деятельности самих органов местного самоуправления, так и для развития инициатив граждан по улучшению ситуации в коммунальной сфере. Самообложение граждан также является одной из моделей публично-частного партнерства.

Органы местного самоуправления могут участвовать в выполнении коллективных договоров и соглашений в целях содействия договорному регулированию социально-трудовых отношений и согласованию социально-экономических интересов работников и работодателей. При этом они обязаны вести переговоры по социально-трудовым вопросам, предлагаемым для рассмотрения представителями работников.

Одним из инструментов обеспечения взаимодействия, установленных федеральным законом, является Общественная палата, в число задач которой входит обеспечение взаимодействия граждан, общественных, религиозных, политических и иных объединений граждан с органами местного самоуправления.

Взаимодействие органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности

Предметом, в отношении которого могут выстраиваться их взаимоотношения, могут являться различные вопросы, касающиеся как интересов самого субъекта предпринимательской деятельности (выделение земельного участка для строительства объекта предпринимательской деятельности, консультирование и проч.), так и интересов муниципального образования (предложение о пропаганде здорового образа жизни среди населения, предложение организовать и провести праздник, смотр, конкурс и другие социально-культурные мероприятия за счет средств предпринимателя и т.п.).

Взаимоотношения органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности, в том числе с индивидуальными предпринимателями, могут быть основаны на публично-правовых или гражданско-правовых началах.

Так, соглашение между субъектом предпринимательской деятельности и органом местного самоуправления о сотрудничестве в социальной сфере будет являться публично-правовым актом. А договор на поставку для муниципальных нужд товаров или оборудования будет являться гражданско-правовым актом.

Особенностью взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности является то, что такие взаимоотношения должны быть направлены только на обеспечение, защиту или удовлетворение общественных потребностей населения или конкретного гражданина (группы лиц), проживающих на территории муниципального образования.

Например, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов обязаны в силу закона содействовать организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи.

Кредитные потребительские кооперативы граждан могут взаимодействовать с органами местного самоуправления в деле реализации требований Федерального закона "О кредитных потребительских кооперативах граждан" и т.д.

Местное самоуправление, хотя и является независимым

звеном в системе публичной власти РФ, отнюдь не исключа-

ется из процесса управления государством в целом. Систему

органов государственной власти нельзя считать устойчивой

до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механиз-

мом самоуправления территорий. Гражданин государства в

первую очередь житель, и лишь потом участник политичес-

ких процессов. Почти все государственные решения, затра-

гивающие его интересы, проходят через местные органы

власти.

В процессе осуществления органами государственной

власти и органами местного самоуправления своих функций

происходит неизбежное взаимодействие между данными уп-

равляющими структурами.

Взаимодействие между органами государственной власти

и местного самоуправления можно определить как совокуп-

ность организационно-правовых форм и методов, направ-

ленных на совместное решение как общегосударственных,

так и местных вопросов. Данное взаимодействие строится

на определенных принципах, которые определяют следую-

щее: какими должны быть взаимоотношения между органами

государственной власти и местного самоуправления; какой

должна быть модель поведения в отношениях этих органов

друг с другом; какие идеи должны лежать в их основе.

Сложность проблемы заключается в необходимости раз-

личить принципы организации и деятельности органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления, и те прин-

ципы, на основе которых должны быть организованы их

взаимоотношения. Здесь есть определенная тождественность,

но есть и различия.

Принципы взаимоотношений производны от первых, орга-

нически связаны с ними, но вместе с тем обладают собствен-

ной спецификой, собственным содержанием. Их особенность

в том, что они проявляются в процессе взаимодействия госу-

дарственных органов с органами местного самоуправления.

Собственно говоря, их задача заключается в том, чтобы обеспе-

чить из всего многообразия возможных взаимоотношений

именно взаимодействие как необходимое условие оптимиза-

ции и повышения эффективности управленческой деятельнос-

ти органов публичной власти, к которым и относятся органы

государственной власти и местного самоуправления.

Можно сформулировать основные принципы взаимодей-

ствия органов государственной власти и местного самоуп-

равления.

1. Принцип законности. Он, безусловно, является осново-

полагающим во взаимоотношениях между любыми органа-

ми государственного и муниципального управления. Только

при неукоснительном соблюдении данного принципа мож-

но реально говорить о правовом управлении. Такая деятель-

ность возможна только при детальной правовой регламента-

ции общественных отношений, возникающих в процессе

взаимодействия органов государственной власти и местного

самоуправления.

2. Принцип целесообразности. Вторым по значимости прин-

ципом взаимодействия является принцип целесообразности.

Вполне естественно, что любые взаимодействия между органа-

ми государственной власти и местным самоуправлением долж-

ны иметь определенный смысл, быть направленными на реа-

лизацию общегосударственных целей. Этот принцип включает

в себя и выделяемый в некоторых нормативных актах принцип

соблюдения общегосударственных интересов, относясь к нему

как общее к частному. Нарушение принципа целесообразности

во взаимодействии органов государственной власти и местного

самоуправления, например, при необоснованной передаче

полномочий, которые они не могут успешно реализовывать,

должно являться основанием для отмены соответствующих за-

конодательных актов и соглашений.

3. Принцип самостоятельности органов государственной

власти и местного самоуправления в пределах их компетен-

ции. Органы государственной власти и местного самоуправ-

ления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках

своих предметов ведения, без вмешательства других органов.

Принцип самостоятельности органов государственной влас-

ти и местного самоуправления в пределах их компетенции

не исключает, однако, контроль со стороны других органов

за их деятельностью.

Самостоятельность органов государственной власти и

местного самоуправления означает их юридическую, орга-

низационную и финансовую самостоятельность. В пределах

собственной компетенции государственные и муниципаль-

ные органы самостоятельно планируют и организуют свою

работу, принимают решения, обеспечивают контроль за их

выполнением.

4. Принцип равноправия органов государственной власти и ме-

стного самоуправления. Сущность этого принципа заключается

в том, что: во-первых, органы государственной власти и мест-

ного самоуправления вступают во взаимоотношения как рав-

ные субъекты права; во-вторых, органы местного самоуправле-

ния различных муниципальных образований равноправны

между собой. Обеспечение этого принципа позволит миними-

зировать различия в определении объема полномочий каждого

отдельного муниципального образования.

Таким образом, равноправие предполагает гарантирован-

ный минимум равных прав и обязанностей местного сооб-

щества и возможность приобретать и осуществлять один и

тот же объем полномочий при их разграничении. Равнопра-

вие муниципальных образований -это ни что иное, как со-

здание режима их равных правовых, организационных и фи-

нансовых возможностей.

5. Принцип недопустимости ущемления интересов других

муниципальных образований. Данный принцип нацелен на

создание таких условий, при которых осуществление полно-

мочий одним муниципальным образование простирается

лишь до той границы, от которой начинается осуществление

полномочий другим муниципальным образованием. Прак-

тика применения данного принципа будет выступать специ-

фическим индикатором, определяющим степень свободы и

защищенности муниципальных образований.

6. Принцип согласования интересов. Соблюдение принци-

па согласования интересов субъекта Федерации и интересов

муниципального образования сообразуется с ограниче-

ниями их компетенции, поскольку каждый из них должен

ствовать нормальному функционированию как органов го-

сударственной власти субъекта Федерации, так и органов

местного самоуправления, реализации их полномочий. Ука-

занный принцип в наибольшей степени из всех принципов

подвержен правовому регулированию и на его основе может

быть создан механизм взаимодействия, поскольку основой

взаимных действий может быть только добровольное согла-

сие участников отношений.

Семантика слова ≪ согласовать ≫ означает обсудить, выра-

ботать единое мнение о чем-либо, получить согласие на что-

нибудь. Закрепление такого единства и согласия правовыми

средствами, будет способствовать эффективной совместной

деятельности государственных органов, т.е. их взаимодей-

ствию.

На практике это достигается путем информирования друг

друга о планах работы, проводимых мероприятиях, разраба-

тываемых документах, а также путем координации -согла-

сования планов, действий государственных органов и их

структурных подразделений ради решения общих задач. Для

осуществления этих функций органы государственной влас-

ти и местного самоуправления создают специальные согла-

сительные или координационные комиссии, либо сами бе-

рут на себя их осуществление. И наконец, важную роль

играет контроль за ходом выполнения согласованных ме-

роприятий, в ходе которого дается оценка проделанному и

устанавливается соответствие выполненного принятым ре-

шениям и достигнутым соглашениям. По результатам конт-

роля устраняются отклонения от заданного состояния или

корректируется решение, определяющее это состояние.

7. Принцип обеспеченности ресурсами. Он направлен прежде

всего на обеспечение органов местного самоуправления необ-

ходимыми им для реализации возложенных на эти органы пол-

номочий, как переданных им государственных, так и относя-

щихся к предметам их ведения. Данный принцип обычно

закрепляется во всех законах субъектов Федерации о передаче

органам местного самоуправления отдельных государственных

полномочий. Имеется он и в проекте Федерального закона ≪ Об

общих принципах наделения органов местного самоуправле-

ния отдельными государственными полномочиями в Россий-

ской Федерации ≫ . При этом следует иметь в виду, что речь дол-

жна вестись не только о выделении необходимых финансовых

ресурсов, но и о наличии иных ресурсов: материальных, чело-

веческих, правовых и т.д.

8. Принцип взаимной ответственности. Во взаимоотно-

шениях между органами государственной власти и местного

самоуправления речь должна вестись не только об ответ-

ственности органов местного самоуправления перед госу-

дарственными, но и об ответственности самих государствен-

ных органов.

9. Принцип гласности. Принцип гласности заключения

договоров, соглашений означает гарантию защищенности

прав муниципального образования, поскольку полноценная

информация обеспечивает невозможность в одностороннем

порядке изменять взаимные права, обязанности и ответ-

ственность установленную в договорном порядке.

Представляется, что в целях повышения эффективности

государственного и муниципального управления эти прин-

ципы должны быть закреплены на законодательном уровне.

Принципы взаимодействия между органами государ-

ственной власти и местного самоуправления являются, как

уже отмечалось выше, основой, на которой должны строить-

ся все взаимоотношения между данными органами, право-

вые формы и механизмы их взаимодействия. В то же время

при отсутствии конкретных норм органы государственной

власти и местного самоуправления должны руководство-

ваться общими принципами.

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

Крупный специалист в области местного управления князь А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод: “Самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Твердая и полная организация законода­тельной власти и податной (налоговой) системы должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления”.

Безобразов В.П. в своей книге “Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть” делает вывод о том, что “го­сударство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в государстве”. По его мнению, “самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого”.

Исторически это взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:

во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территориальные органы власти в формировании исполнительных местных ор­ганов;

в-третьих, в организации работы по исполнению законов;

в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.

Специфическим являлось взаимодействие советских органов - это была строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.

Местные Советы вместе в формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно так обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа “демократического централизма", в соответствии, с которым местные Советы были просто подножием пирамиды единой государственной власти.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

законности,

сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

добровольности заключения договоров и соглашений;

взаимной ответственности,

гласности.

  • 1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;
  • 2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,
  • 3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,
  • 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,
  • 5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,
  • 6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.

Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.

В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.

Надо полагать, что после принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.

С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный нормативный правовой акт, например-Закон “О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации. Он устанавливал бы общие принципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муниципальных образований в интересах населения.

Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем особо должны регламентироваться межбюджетные отношения между органами власти, организационное и информационное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.

Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.

  • Конституционное право как учебная дисциплина
    • Понятие конституционного права как учебной дисциплины
    • Функции конституционного права как учебной дисциплины
    • Соотношение учебной дисциплины конституционного права с методологическими, социально-гуманитарными и юридическими дисциплинами
  • Конституционное право в системе национальных отраслей права
    • Понятие конституционного права
    • Конституционно-правовые отношения
    • Субъекты конституционно-правовых отношений
    • Конституционно-правовые отношения с участием индивидуальных субъектов права
    • Реализация в конституционно-правовых отношениях правосубъектности организаций
    • Особенности конституционно-правовых отношений с участием социальных общностей
    • Возникновение, изменение и прекращение конституционно-правовых отношений
    • Конституционно-правовые нормы
    • Источники конституционного права
    • Методы конституционно-правового регулирования
    • Система конституционного права как национальной отрасли права
    • Конституционно-правовое принуждение
  • Современная наука конституционного права
    • Понятие науки конституционного права
    • Юридический позитивизм в науке конституционного права
    • Нормативистская теория права Г. Кельзена и ее методологическое значение для науки конституционного права
    • Социологическое направление в науке конституционного права
    • Политическое направление в науке конституционного права
    • Психологическое направление в науке конституционного права
    • Марксистское направление в науке конституционного права
    • Интегративная юриспруденция и наука конституционного права
    • Теологические направления в науке конституционного права
  • Конституции современных государств
    • Понятие и классификация конституций
    • Юридические свойства конституций современных государств
    • Объекты конституционного регулирования
    • Конституционное развитие Российской Федерации
    • Конституция Российской Федерации 1993 г.
    • Действие Конституции и проблемы реализации конституционных норм
    • Конституционный контроль и надзор
  • Конституционные основы формы государства
    • Понятие формы государства
    • Способы конституционного определения формы государства
    • Конституционное регулирование формы правления современных государств
    • Нетипичные формы государственного правления
    • Россия как президентско-парламентская республика
    • Институт пожизненного президентства как совокупность квалифицирующих признаков формы государственного правления
    • Политико-территориальная организация государства
    • Конституционные основы регионалистского государства
    • Конституционно-правовые основы политического режима
  • Конституционно-правовой статус человека, личности и гражданина
    • Понятие конституционно-правового статуса индивида (физического лица)
    • Конституционно-правовой статус человека
    • Особенности конституционно-правового статуса личности
    • Конституционно-правовой статус гражданина
    • Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства
    • Гарантии конституционных прав и свобод человека, личности и гражданина
  • Гражданство
    • Понятие и признаки гражданства, соотношение с подданством
    • Способы приобретения гражданства
    • Выход из гражданства, смена гражданства
    • Двойное гражданство и лица без гражданства
  • Суверенитет в конституционном праве
    • Суверенитет как государственно-правовая категория: становление и развитие
    • Государственный суверенитет
    • Народный суверенитет
    • Механизм реализации народного суверенитета
    • Национальный суверенитет
  • Конституционно-правовые основы гражданского общества
    • Понятие и сущность гражданского общества
    • Конституционно-правовое регулирование производственных отношений гражданского общества
    • Конституционные основы социальных отношений гражданского общества
    • Особенности конституционно-правового регулирования духовно-культурных отношений
    • Конституционно-правовое регулирование политических отношений
    • Проблемы формирования гражданского общества в России
  • Конституционно-правовое регулирование деятельности политических партий и общественных объединений
    • Конституционно-правовой статус политических партий
    • Правовое положение общественных объединений
    • Конституционно-правовое положение религиозных объединений
    • Конституционно-правовой статус средств массовой информации
  • Конституционные формы народовластия
    • Понятие и сущность конституционных основ народовластия
    • Непосредственная демократия в современном государстве
    • Представительная демократия: юридическая природа и формы
  • Конституционные основы государственной власти
    • Понятие и сущность государства как конституционного института
    • Принцип разделения властей в современном государстве
    • Конституционно-правовая регламентация системы органов государственной власти
  • Избирательное право и избирательные системы современного государства
    • Понятие и принципы избирательного права
    • Организация и порядок проведения выборов
    • Избирательные системы
    • Конституционно-правовые гарантии реализации избирательного права граждан
  • Конституционно-правовой статус главы государства
    • Место и роль главы государства в системе разделения властей
    • Полномочия главы государства
    • Политическая и правовая ответственность главы государства
  • Парламент - высший представительный и законодательный орган государственной власти
    • Понятие и структура парламентов
    • Порядок формирования и конституционно-правовые основы роспуска парламентов
    • Полномочия парламента
    • Законодательный процесс и иные парламентские процедуры
    • Правовой статус члена парламента
  • Конституционно-правовой статус правительства
    • Место правительства в системе органов государственной власти
    • Порядок формирования и структура правительства
    • Компетенция правительства и его функции
    • Конституционно-правовая ответственность правительства
  • Конституционные основы судебной власти
    • Судебная система в современном государстве
    • Функции судебной власти
    • Конституционное правосудие
  • Конституционно-правовые основы прокурорско-надзорной власти
    • Понятие и сущность прокурорско-надзорной власти
  • Конституционно-правовые основы органов государственной власти в субъектах федерации
    • Статус субъектов федерации
    • Органы государственной власти субъектов федерации
  • Конституционно-правовые основы местного управления и самоуправления
    • Понятие местного управления и самоуправления
    • Модели местного управления и самоуправления
    • Система и компетенция органов местного управления и самоуправления
    • Взаимоотношения органов местного управления и самоуправления с органами государственной власти
  • Особенности конституционного права зарубежных государств, входивших в состав Российской Империи, Советского Союза
    • Основы конституционного права Польши
    • Основы конституционного права Финляндии
    • Основы конституционного права Украины
    • Основы конституционного права Белоруссии
    • Основы конституционного права государств Закавказья
    • Основы конституционного права Казахстана
    • Основы конституционного права государств Средней Азии
    • Основы конституционного права Молдовы
    • Основы конституционного права государств Балтии

Взаимоотношения органов местного управления и самоуправления с органами государственной власти

Конституция РФ организационно отделила органы местного самоуправления от органов государственной власти, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно решают вопросы местного значения (статьи 12, 132).

Вместе с тем существуют определенные формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, установленные федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Необходимо выделить следующие формы такого взаимодействия.

I. Осуществление органами государственной власти правового регулирования в сфере местного самоуправления. В частности, федеральными законами урегулированы вопросы, связанные с определением основных гарантий избирательных прав при проведении муниципальных выборов, порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований, основ организации муниципальной службы, финансовых основ местного самоуправления, порядка передачи федеральной собственности в муниципальную собственность п иные вопросы.

Законами субъектов РФ урегулированы вопросы, связанные с установлением границ и статуса муниципальных образований, наименований органов местного самоуправления, порядка проведения муниципальных выборов, местного референдума, передачи собственности субъекта РФ в муниципальную собственность, административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления и т.д.

II. Создание органами государственной власти организационных структур, специализирующихся на взаимодействии с органами местного самоуправления. Таковыми являются Министерство регионального развития РФ, его территориальные органы, а также подведомственные Министерству организации. В субъектах РФ данные функции выполняют различные департаменты и комитеты, например, Комитет территориального развития Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия, департамент по развитию муниципальных образований Воронежской области и другие.

III. Осуществление координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В рамках данной формы заключаются договоры и соглашения между органами государственной власти и органами местного самоуправления для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, осуществляется обмен информацией.

IV. Осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления. К числу данных мер относятся: 1) принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления; 2) разработка модельных проектов муниципальных правовых актов; 3) оказание органам местного самоуправления финансовой помощи в решении вопросов местного значения; 4) предоставление органам местного самоуправления материальных ресурсов для решения вопросов местного значения; 5) организация органами государственной власти профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления; 6) оказание методической помощи органам местного самоуправления.

V. Принятие органами государственной власти мер по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования. В рамках данной формы взаимодействия осуществляется: 1) государственная регистрация уставов муниципальных образований территориальными органами Министерства юстиции РФ в субъектах РФ; 2) ведение государственного реестра муниципальных образований; 3) контроль за осуществлением деятельности органами местного самоуправления, в том числе контроля за использованием финансовых средств, предоставленных местным бюджетам и имеющим целевое назначение; 4) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ; 5) прокурорский надзор; 6) привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством в порядке, предусмотренном статьями 72-74 Федерального закона 2003 г.; 7) проведение переговоров и согласительных процедур для разрешения споров и разногласий, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

VI. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Закон № 131-ФЗ впервые дает определение понятия «отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления», которыми признаются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения. При этом под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно понимать делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на возвратной основе для их осуществления.

Закон № 131-ФЗ предусматривает семь основных требований, которым должен соответствовать федеральный закон или закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями. В частности, такой закон должен содержать:

  • вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
  • перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
  • способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
  • перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
  • порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
  • порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
  • условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

VII. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Указанная форма взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти является новой, поскольку она не была предусмотрена ранее действовавшим Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Так, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ только в трех случаях: 1) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы; 2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году; 3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Формы взаимодействия органов местного управления и самоуправления в зарубежных странах зависят от практики муниципального строительства конкретного государства, от реализованной правовой системы местного самоуправления.

Например, в Канаде органы местного самоуправления обладают определенной автономией в отношении выборности местных представительных органов и некоторых должностных лиц, наличия муниципальной собственности, собственной компетенции и некоторых иных вопросах. Вместе с тем они, в конечном итоге, функционируют под контролем центральных властей провинций и в значительной степени интегрированы в государственный механизм, выполняя многие функции государственного значения. Как и ранее провинции, муниципалитеты в течение многих лет принимали дополнительные обязанности и расширяли уже принадлежавшие им, такие как поддержание дорог, уборка снега и мусора, освещение улиц, помощь нуждающимся, здравоохранение и иные обязанности. В результате чего произошла определенная децентрализация управления. Однако эта децентрализация не придала абсолютной самостоятельности местному самоуправлению в Канаде. Скорее наоборот, органы местного самоуправления попали под двойной контроль провинциальных властей: делегируя муниципалитетам некоторые свои полномочия (например, управление полицией), правительство провинций сохраняло за собой контроль над этими видами деятельности и получило возможность создавать свои региональные органы.

Во Франции, несмотря на то, что коммуна обладает сравнительно широкими полномочиями в решении местных вопросов, а также самостоятельно решает вопросы формирования исполнительных органов на местах, это в определенной мере «компенсируется» сохранением сравнительно жесткого административного контроля за деятельностью органов самоуправления коммуны. Так, республиканское правительство в лице своих представителей на местах - префекта департамента и супрефекта - может приостановить исполнение решений муниципального совета в случае, если находит, что они противоречат законам Французской Республики. Законодательство Франции предусматривает возможность досрочного роспуска муниципального совета при соблюдении двух условий: 1) наличие единственного основания для досрочного роспуска муниципального совета, - его неспособность осуществлять управление местными делами; 2) издание Президентом Республики соответствующего нормативно-правового акта о роспуске муниципального совета.

В Японии в основе функционирования местного самоуправления лежит принцип автономии, устанавливающий самостоятельность местного самоуправления от государства. Муниципалитеты самостоятельно определяют свои цели и достигают их путем независимого функционирования своих органов.

Реальная степень автономии муниципалитетов определяется сложным механизмом их взаимодействия с центром. Координация деятельности центральных и местных органов, а также местных органов между собой возложена на созданное в 1960 году Министерство по делам самоуправления (дзидзисе). В условиях финансовой зависимости местных органов от центрального правительства, данное министерство фактически руководит деятельностью органов местного самоуправления.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении Японии руководители центральных министерств и ведомств, в том числе министр по делам местного самоуправления, наделяются правом оказывать техническое содействие местным органам и давать им «советы», организуя при этом всестороннюю инспекцию местных органов. Закономерно, что в случае делегирования полномочий местным органам контроль центра значительно усиливается.

В Швейцарии автономия общин считается, также как в Японии, государственно-правовым принципом и признается в Конституции. Нарушение данного принципа может вызвать со стороны соответствующей общины обращение с заявлением в федеральный суд. Фактически общины - это образования с ограниченной автономией, поскольку они подчиняются законодательству соответствующего кантона и федерации. За ними осуществляется наблюдение как со стороны федерации, так и со стороны кантонов. Компетенция общины определяется кантональным правом.

Органы государственной власти осуществляют контроль за законностью актов местных общин, целесообразностью или своевременностью принятия общиной тех или иных мер. Иногда контроль ведет к ограничению общинной автономии, и в этом случае проверяющие органы исходят из интереса кантона или всего государства.

Существуют также установленные законом механизмы прямого вмешательства в дела общины со стороны кантона и государства, вплоть до отмены принятых общиной актов. Также кантон контролирует деятельность общинного самоуправления через префектов или департамент кантона по делам общин. При этом должность префекта, существующая в большинстве кантонов, является организующим звеном, обеспечивающим координацию в деятельности кантональных органов и местного самоуправления.

В практике муниципального строительства зарубежных стран существуют разнообразные формы взаимодействия органов местного самоуправления и управления с органами государственной власти, однако, преобладающими формами являются: осуществление органами государственной власти правового регулирования в сфере местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также обеспечение органами государственной власти законности и правопорядка на территории муниципального образования, преимущественно, в виде контроля за осуществлением деятельности органами местного самоуправления.

В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своей компетенции между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

Взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления строятся на следующих принципах:

а) принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;

б) принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления;

в) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

г) принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований;

д) принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

е) принцип солидарности, взаимодействия и сотрудничества при обеспечении прав и свобод человека и гражданина; при реализации общегосударственных интересов;

ж) принцип субсидиарности при осуществлении органами местного самоуправления минимальных государственных социальных стандартов и переданных им отдельных государственных полномочий;

з) принцип взаимной гласности и информированности;

и) принцип взаимного контроля;

к) принцип разрешения коллизий путем согласительных процедур либо обжалования в судебном порядке;

л) принцип взаимной ответственности 49 ;

м) принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления);

н) принцип гласности;

о) принцип целесообразности и соблюдения общегосударственных интересов;

п) принцип равноправия муниципальных образований (создание режима равных правовых, организационных и финансово-экономических возможностей);

р) принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований;

с) принцип обеспеченности ресурсами при реализации собственных функций и отдельных переданных государственных полномочий.

Данные принципы при применении их в совокупности призваны способствовать эффективной реализации государственной политики в области местного самоуправления и развитию демократических основ государства.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ наделены полномочиями в сфере местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами 50 .

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в целом аналогичны полномочиям федеральных органов государственной власти, в частности, к ним относятся:

а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;

б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации 51 .

Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил за органами государственной власти субъекта РФ целый комплекс функций:

1) установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);

2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);

3) изменение границ муниципальных образований (ст. 12);

4) преобразование муниципальных образований (ст. 13);

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);

6) упразднение муниципального образования (ст. 13.1);

7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. 19–21);

8) определение порядка проведения местного референдума (ст. 22);

9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);

11) порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);

12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);

13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);

14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);

15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);

16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);

17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);

18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);

19) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);

20) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);

21) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);

22) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);

23) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 60, 61);

24) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);

25) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и т. п.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:

1) когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

2) если долги муниципального образования превысили на 30 % собственные доходы («банкротство муниципального образования»);

3) если допущено нецелевое расходование субвенций.

В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;

во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;

в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);

в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

1. Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Кроме того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти.Государственная поддержка местного самоуправления - это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующихформах:

а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;

б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;

в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);

г) оказание методической поддержки;

д) рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их удовлетворению;

е) участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту 52);

ж) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;

з) подготовка кадров муниципальных служащих;

и) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;

к) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;

л) временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.

В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Предусмотренодва этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:

первый этап (2000–2002 гг.): создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

второй этап (2002–2014 гг.): выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из семи разделов:

2) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;

3) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;

4) основные направления и механизмы реализации Программы;

5) ресурсное обеспечение Программы;

6) организация исполнения Программы и контроль за ходом ее реализации;

7) оценка эффективности реализации Программы.

В Программе были определены две основные цели:

1) формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;

2) содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:

а) совершенствование территориальной и структурной организации местного самоуправления;

б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

в) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (доработка налогового законодательства, совершенствование межбюджетных отношений, решение вопроса о муниципальной собственности на землю, развитие системы подготовки и переподготовки кадров для финансовых органов местного самоуправления);

г) совершенствование нормативно-правовой основы местного самоуправления;

д) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

В качестве форм осуществления программы государственной поддержки местного самоуправления выделяются: правовое регулирование, бюджетное регулирование, реализация целевых программ, передача объектов государственной собственности в муниципальную, информационная и научно-методическая поддержка местного самоуправления, кадровое обеспечение органов местного самоуправления, популяризация идей, принципов и задач местного самоуправления. При реализации Программы используются такиеметоды , как анализ действующего законодательства, анализ межбюджетных отношений, разработка и реализация целевых программ, разработка системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, создание системы информирования населения об основных идеях, принципах и задачах местного самоуправления.

Финансирование программы государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований.

В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают собственные программы государственной поддержки. Например, целями Саратовской областной целевой программы «Развитие местного самоуправления в Саратовской области» является содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством, и повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления Саратовской области. Для достижения данных целей поставлены следующие задачи:

1) содействие в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления;

2) содействие в развитии территориальных и организационных основ местного самоуправления;

3) государственная поддержка укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления;

4) содействие в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров органов местного самоуправления;

5) содействие в развитии и совершенствовании муниципальной службы;

6) создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Важнейшими оценочными показателями реализации программы являются:

а) количество вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований;

б) степень укомплектованности органов местного самоуправления материально-техническими средствами для решения вопросов местного значения;

в) степень выполнения плана переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления;

г) количество изданной информационно-методической и аналитической литературы по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления;

д) оснащенность органов местного самоуправления методическими пособиями;

е) количество муниципальных образований, имеющих установленные в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границы и градостроительную документацию.

Таким образом, с учетом роли местного самоуправления в системе властных отношений Российской Федерации, в экономической, социальной и политической системах российского общества, программы государственной поддержки местного самоуправления призваны способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы . В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений 53 .

В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires - принцип «позитивного регулирования». Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования» (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система на первый взгляд предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства 54 .

В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

Делегирование полномочий - это предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирование полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством 55 . До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемый к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий 56 .

Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, органы власти теперь руководствуются ст. 14–17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:

а) государственной регистрации актов гражданского состояния;

б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

д) назначения и выплаты компенсационных выплат;

е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

ж) медико-социальной экспертизы;

з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т. д. 57

Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;

6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий 58 .

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

а) осуществление данной процедуры только посредством закона;

б) соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;

в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. Это, в частности:

содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений;

повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения;

создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране 59 .

3. Эффективной формой взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является сотрудничество черезассоциации и союзы муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и довести до сведения государственных органов общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований - это та организация, через которую можно обратиться одновременно ко всем ее членам и выработать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Муниципальные образования создают объединения в форме ассоциаций или союзов не только для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, но и в целях координации и объединения усилий при решении совместных проблем. Соответственно муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 66) в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях». В соответствии с приведенным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта Российской Федерации. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган он:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ 60 .

Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.

Текущее руководство советом муниципальных образований осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью -ревизионная комиссия. В случае ликвидации совета муниципальных образований создаетсяликвидационная комиссия .

4. Федеральное законодательство закрепляетза представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы . Представительный орган любого типа муниципального образования вправе вносить в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проекты новых законов, предложения по совершенствованию норм уже существующих законов, замечания по законопроектам. При принятии законов, затрагивающих интересы местного самоуправления или жителей муниципальных образований, органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить консультации с органами местного самоуправления, учитывать их мнение. В свою очередь, органы местного самоуправления обеспечивают исполнение законов и иных нормативных правовых актов на территории своего муниципального образования. Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют между собой в законотворческом процессе.

5. В последнее время наблюдается развитие таких форм сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления, как:

1) создание согласительных, координационных, консультационных, совещательных временных и постоянных рабочих групп и комиссий ;

2) совместная разработка и реализация планов и программ.

Таким образом, местное самоуправление и государственная власть реализуют свое социальное назначение. Во взаимоотношениях между государственной и муниципальной властью основная задача государственной власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений, оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.

6. Важной формой воздействия государства на местное самоуправление являетсяосуществление надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления . Надзор за соблюдением органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры.

Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении своих функций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе:

а) беспрепятственно входить по предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

б) требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

в) вызывать должностных лиц местного самоуправления и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона 61 . К мерам прокурорского реагирования на противоречащие законодательству правовые акты органов местного самоуправления и их противоправные действия также относятся:

1) протест;

2) представление об устранении нарушений закона;

3) обращение в суд.

Надзор за соблюдением органами местного самоуправления законности в отдельных сферах могут осуществлять и другие государственные органы. Например, должностные лица органов управления Государственной противопожарной службы имеют право осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований противопожарной безопасности органами местного самоуправления.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального управления выделяется три базовые модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления .

Первая - «модель партнерства» , была обоснована в ХIХ в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели - это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества» 62 .

Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, как нечто вроде теории о государстве всеобщего благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным. «Отмеченное противоречие, то есть единство и „борьба“ центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо» 63 .

Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политико-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.

С учетом вышеизложенного «модель партнерства» может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.

Модели партнерства обычно противопоставляется «агентская модель». В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг» 64 . Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления.

Указанная модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров, и позволяет снизить содержание местных служб: «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах» 65 .

Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. Агентская модель дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.

Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных установлений. Соответственно возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинства агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция взаимозависимости государства и мест - «модель взаимозависимости».

Обосновывая ее, британский исследователь Р. Роде обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый - Т. Бирн, отмечающий, что «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры».

Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т. д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.

Таким образом, модель взаимозависимости является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления 66 .

Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям. Эти направления взаимодействия получили в юридической науке наименование: структурно-функциональные связи. Вполне очевидно, что, исходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления, взаимоотношения между их органами будут осуществляться:

1) сверху вниз;

2) снизу вверх;

3) по горизонтали.

Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:

1) субординационные - упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти - к нижестоящему. Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;

2) реординационные - упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти - к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;

3) координационные - упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления 67 .

Взаимоотношения координационного типа между государственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения», «участие в охране природной среды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, существует отраслевое законодательство, законы «Об образовании», «О культуре», «О ветеранах», «О занятости населения» и другие, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.

Вместе с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равного субъекту управления (государству), даже при только координационном взаимодействии между ними. Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде - это правоотношения, то есть отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть - судебную и аппарат принуждения 68 .

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи:

1) обеспечение гарантий местного самоуправления;

2) выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.

Таким образом, органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами. Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и временных рабочих групп) и т. д. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных целей, решаемых в рамках проводимой административной реформы в современной России.

Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения.



Похожие публикации: