От чего зависит эффективность закона. Эффективность закона в правоприменительной практике

Шувалов Игорь Иванович - помощник Президента Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Вопрос эффективности правовых норм перестал быть в последние годы одним из наиболее обсуждаемых в правовой науке <*>. Это можно объяснить тем, что на Западе данная проблематика, будучи в теоретическом плане в основном исчерпанной, перешла в плоскость практической социологии, а в России, не будучи исчерпанной - в плоскость политики.

<*> См.: Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971; Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов: Вопросы теории. Казань, 1975; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977; Эффективность действия правовых норм. М., 1977; Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев и др. М., 1980.

См. также: Паластина С.Я. Проблемы изучения эффективности советского законодательства о браке и семье // СССР - Франция: социальные аспекты правотворчества. М., 1980. С. 64 - 70; Петрухин И.Л. Оптимальная норма права и ее эффективное применение // Там же. С. 100 - 105; Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981. С. 122 - 145 (гл. 7 "Эффективность юридического механизма управления"); Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 245 - 252 ("Проблемы эффективности действия закона").

На рубеже XX - XXI вв. проблема, кажется, вновь привлекает к себе внимание, см.: Эффективность закона: Методология и конкретные исследования / Отв. ред. В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров. М., 1997; Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 147 - 173 (гл. 5 "Прогнозирование эффективности норм права").

По ряду причин и прежде всего вследствие пересмотра некоторых теоретических установок применительно к постперестроечным реалиям России область исследования эффективности права приобретает особое значение для совершенствования правотворческой работы.

Независимо от усилий науки, законодатель обязан и сам предпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные ошибки не через продолжительное время после издания акта, а еще во время правотворческого процесса. Он обязан институционализировать наблюдение за действием законов, чтобы вовремя подготовить их корректировку. Для подготовки этой институционализации наука может предложить методологический и фактологический материал, но она не в силах заменить саму институционализацию. Отсюда вывод: правотворческим органам следовало бы прежде всего (даже прежде чем заниматься подготовкой нормативных правовых актов) начать вести наблюдение за действием существующих законов (или же за отсутствием такого действия). Дать информацию об эффективности законов, об их влиянии на волю и сознание людей - значит во многом предопределить успех будущих правовых актов. В большой степени это имеет место или, точнее, должно иметь место в области управленческих решений, нормы которых правительство и ведомства сами издают и сами исполняют или следят за их исполнением. Они сами (например, противопожарные службы, ГАИ и т.д.) накладывают санкции за несоблюдение нормативных актов и исполняют эти санкции без обращения в судебные инстанции.

При анализе вопроса о социальной действенности закона предполагается выяснение прежде всего того, соблюдаются ли его нормы теми ответственными лицами, которым адресован этот закон. При этом очевидно, что причины неэффективности закона часто следует искать в нем самом: закон не может достичь преследуемой цели из-за своей ложной установки. Уже в этой взаимосвязи целесообразно не терять из виду тот факт, что сознательное или несознательное несоблюдение закона лицами, которым он адресован, является лишь одной из многих причин того, что закон не достигает своей цели.

Полнокровные исследования статистической повторяемости нарушений закона имеются лишь в уголовном праве, хотя этот вопрос представляет интерес и для других отраслей права. Впрочем, и в уголовном праве, при оценке так называемой латентной преступности, в значительной мере опираются на предположения. С уверенностью можно лишь констатировать, что при всех деликтах существует более или менее значительная разница между цифрой совершенных преступлений и цифрой наказанных за эти преступления. Размер этой разницы не может быть установлен точно. С определенной уверенностью можно говорить лишь о пропорциях. Так, специалисты знают, что латентные правонарушения по статьям, предусматривающим ответственность за убийства, достаточно низки, а при преступных оскорблениях, нарушениях правил уличного движения эти цифры относительно велики. На этом основано предположение, что уровень латентной правонарушаемости всегда увеличивается там, где шансы раскрытия и интенсивность преследования по отношению к нарушению незначительны, а индивидуальные мотивы нарушения особенно сильны. Кроме того, следует предположить, что деятельность одного правоохранительного аппарата никогда не бывает достаточной, чтобы достичь относительно высокого фактического действия норм права. Применение санкций почти всегда предполагает участие в этом граждан, прежде всего самого пострадавшего.

Уголовное право, в отличие от других правовых дисциплин, присовокупило к себе эмпирическую науку - криминологию, которая осуществляет наблюдение за действенностью принятых норм уголовного права. В уголовном праве, имеющем дело с определенными актами, на которые в зависимости от обстоятельств распространяются точно определенные санкции, легче и нагляднее иллюстрировать эффективность норм и выводить предложения для законодателя. Эмпирическая наука, которая сравнивает в других отраслях права реально происходящее с образцами поведения, зафиксированными в нормативных актах, и констатирует причины отклонений, вынуждена стремиться к продуктивному воздействию на правотворчество, если она не считает себя бесполезной. К сожалению, в существовании такой науки не особенно заинтересованы те, кто старается принятием нормативных актов удовлетворить свои собственные интересы за счет интересов общесоциальных.

В перспективе возможно и необходимо в целях повышения эффективности каждого нормативного акта наряду с криминалистической статистикой вести также статистику гражданских дел, рассматриваемых на основе соответствующих норм. Компьютерная техника позволяет теперь многое из того, что ранее невозможно было представить. Однако задачи теоретиков не упрощаются. Методология и методика всегда останутся в цене. Собственно, и криминология требует того же. Она охватывает лишь самые фиксируемые нарушения законного порядка, и в большинстве случаев только конечные звенья довольно длинных казуальных цепей. Первые звенья этих цепей находятся в других областях социологии и права, например в семейных, трудовых, жилищных и других отношениях. Там действуют свои нормы, и там обычно располагают лишь отдельными социологическими исследованиями, выводы из которых настоятельно требуют систематического обобщения. Без особых сомнений можно предположить, что существует разрыв между порядком, предусмотренным в законе, и реальным социальным порядком.

При исследовании условий и причин фактического бездействия норм закона следует проводить различие между индивидуально-технологическими, социально-психологическими и государственно-организационными факторами. Эта классификация имеет прагматическую ценность, так как позволяет творцу права лучше видеть, какие условия он должен закрепить нормативно, чтобы его воля нашла воплощение в поведении адресатов закона. То, что все три вида факторов в конечном итоге обусловливают друг друга, предполагается.

В каждой общественной системе имеются случаи поведения, противоречащего нормам. Причины этого разные. Это могут быть обстоятельства общесоциального плана (классовые антагонизмы, например); причины, обусловленные уникальной конкретной ситуацией; определенным индивидуальным предрасположением (психологические факторы); либо тем и другим, и третьим одновременно. Индивидуально-уникальные правонарушения общественно-политическими средствами невозможно устранить, можно лишь ослабить их проявления, например посредством страха перед наказанием. Иначе обстоит дело с теми причинами и мотивами, которые обусловлены общим состоянием системы общественных отношений.

Преступность вследствие нужды нельзя ликвидировать посредством страха перед наказанием, однако можно ликвидировать путем устранения самой нужды. Перед обществом и в конечном счете перед законодательными инстанциями ставится задача, с одной стороны, воспрепятствовать образованию социальных ситуаций, в которых возникают противоречащие нормам мотивации, и, с другой стороны, способствовать формированию мотиваций, соответствующих нормам закона посредством воспитания и других гуманистических средств. Только когда индивидуальные ценностные системы и индивидуальное сознание и самоуправление в значительной степени приближаются к системе узаконенных ценностей, когда фактическое поведение совпадает с поведением, фиксируемым законом, нормы этого закона удовлетворяют критерию эффективности. Самоуправление лишь в очень узких границах может быть эффективно заменено внешним управлением. Любой правопорядок держится до той поры, пока его требования соблюдаются добровольно. Если же у значительного числа индивидуумов возникают стимулы к противозаконному поведению (например, стимулы-причины увлечения наркотиками), соблюдение законов становится невозможным достичь также и посредством принудительных мер.

В интересах фактической действенности права общественная система должна давать некий простор для "нормальных" инстинктов, для "естественного эгоизма". Нельзя предъявлять чрезмерно высокие требования к индивидуумам, требуя от них отдачи, никак и ничем ее не компенсируя.

Наряду с индивидуальной мотивацией неправомерного поведения важнейшей причиной недейственности правовых норм являются требования неформальных норм, которые всегда образуются в каждой группе и прямо или опосредованно противостоят нормам закона.

Социальные нормы дифференцируются значительно сильнее, чем правовые, и ими допускаются неравенства большего масштаба. Они индивидуализируют поведенческие ожидания относительно лица и его роли. Холерику мы прощаем его вспышку гнева легче, чем флегматику, ибо реакция как раз вписывается в образ этого человека. Поведенческие ожидания стилизуются и типизируются под ролевые ожидания. В этом смысле "что дозволено Юпитеру, не дозволено быку" и наоборот. Премьер-министр может позволить себе больше и, с другой стороны, меньше, чем простой рабочий. Киноартист может неоднократно разводиться или иметь сожительниц, священник этого не может себе позволить. Артист должен быть похожим на артиста, священник - на священника, профессор - на профессора. Право, как известно, не должно в силу гарантированного Конституцией фундаментального положения о равенстве привязывать свои санкции к таким дифференцирующим людей ролевым ожиданиям. Государство делает это в гораздо более ограниченных масштабах, чем общество. Если кто-либо буянит на ночной улице в состоянии опьянения, то правовая санкция, применяемая к хулигану, одинакова, будь он депутатом или никому не известным бомжом. Фактическая же реакция участвующих в применении этой санкции полицейских, а затем и всего общества будет различна.

В узких, внешне изолированных сообществах одобрение или неодобрение, исходящее от группы, влияет на мотивы поведения сильнее, чем санкции общества или государства. То, что гангстеры живут по своим законам, создают свои субкультуры в тюрьмах, общеизвестно. Субкультуры - это антипорядки или, по крайней мере, побочные порядки вне сферы права.

Недобровольное вступление в субкультуру имеет место тогда, когда общество до этого вытолкнуло и дискриминировало соответствующих членов групп. Это касается всех субкультур непривилегированных членов общества. Если отбывшие наказания не находят более контакта с их прежним социальным окружением, они отправляются в общество других отбывших наказание, ищут плохого общества. Оно-то и развивает систему агрессивных антинорм. Нетерпимость общества к этим антинормам и его дискриминирующие санкции являются, в свою очередь, причиной неэффективности социальных норм.

Если групповые нормы согласуются с правовыми нормами, существование индивидуума в такой группе является гарантией фактической действенности правовых норм. Известна, например, социализирующая и также ресоциализирующая функция нормальных семей. Неформальные групповые нормы, которые оказывают отрицательное воздействие на действенность узаконенных норм, могут возникать также посредством временных и случайных группировок. Нормативный акт становится эффективным тогда, когда становится прогнозируемым коллективное поведение в определенной ситуации. Если у места производства строительных работ на автотрассе установлено ограничение скорости до 60 км в час, то целые колонны машин проезжают мимо со скоростью 100 км в час, и тот, кто хочет придерживаться предписанной нормы, сразу же получит неодобрительные звуковые и световые сигналы со стороны водителей машин, следующих за ним. Таким образом, группа адресатов установленного запрета может стихийно развивать "антинормы", обязательность которых в соответствующей ситуации окажется сильнее, чем официальные предписания. Коллективный деликт, как правило, пересиливает силу государственных запретов, поскольку наказание возможно всегда еще лишь выборочно. В качестве объекта анализа в этом плане подходит поведение толпы болельщиков на Манежной площади во время трансляции матча на первенство мира по футболу.

При слишком большой повторяемости деликта может произойти так, что правотворческий орган идет на уступки посредством декриминализации соответствующих отношений. Не так ли обстоит дело, например, с мужеложством? Не имел ли здесь определенное значение для устранения из УК соответствующей статьи в том числе и отмеченный фактор?

При этом всегда есть возможность эксплуатировать распространенное мнение, что иначе, дескать, можно сделать весь народ преступниками. По тем же практическим соображениям правонарушения из категории преступных переводятся в разряд административных нарушений общественного порядка и преследуются с помощью денежных штрафов, которые по воле правотворческого органа не должны носить характер уголовного наказания. Тем самым снижается и преступность.

Таким образом, на поведение индивидуума (в соответствии с нормой или вопреки норме) оказывает большое влияние поведение других. Норма очень быстро теряет фактическую действенность, если становится известно, что большинство ее не соблюдает. Так, возможно, происходит либерализация сексуальных отношений. Падение нравов в обществе меняет сознание и поведение людей. А поскольку право не может быть выше, чем культурный уровень (известная марксистская формула), законодатель вынужден пойти на декриминализацию определенных поступков. Разумеется, этому есть предел. В противном случае общество разваливается, данная социальная общность перестает существовать. Напротив, позитивное, законопослушное поведение лиц из круга собственных знакомых, из круга общения повышает фактическую действенность норм закона. Гражданин полагает, что другие лучше, чем он, и поэтому стремится быть не хуже других.

Есть и еще одна совершенно не решенная проблема. Она заключается в том, что во всех государственно-правовых сферах идет перемещение власти от одной структуры к другой и фактическая компетенция органов редко согласуется с той, которая определена в ходе правотворчества. Известен фактический перевес исполнительной власти по отношению к парламенту, менеджмента по отношению к акционерам и т.д.

Таким образом, общество, правотворческие органы и правоприменители оказываются перед фактом перемещения фактической власти. В процессе уголовного расследования и дознания, например от прокуратуры к органам МВД; в процессе правотворчества - от парламента к комитетам и комиссиям, от парламента - к партийным фракциям, от комитета - к его аппарату и т.д. Причины роста неформальной власти вопреки воле законодателя усматриваются в следующих явлениях:

1. в бурном росте информации;
2. в господстве иерархически расчлененного аппарата;
3. в личной близости к исполнительной деятельности;
4. в господстве "теневого" права и сращивании официальных структур с преступными группами, с лоббистскими формированиями.

Организационные факторы, которые оказывают влияние на действенность нормативных актов, по традиции отыскиваются в плоскости санкций за противоправное поведение. Однако этот угол зрения слишком узок. Управление соответствующими процессами должно начинаться раньше, необходимо пытаться воспрепятствовать возникновению противозаконных социальных норм и установок. Признанными условиями эффективности норм закона являются следующие: тяжесть санкции за нарушение закона, вероятность наступления ответственности, размер преимуществ законопослушного поведения.

Эмпирически полностью не выяснен вопрос о мотивирующей силе перспективных минусов и плюсов (генеральная превентивность). Бесспорным представляется, что интенсивность контроля за поведением является лучшим средством обеспечения эффективности норм, которые это поведение регулируют. Вместе с тем чрезмерная интенсивность связана с крайне нежелательными побочными последствиями, с тотальным полицейским контролем за гражданами.

Правовое государство ограничено в выборе средств, которые должны гарантировать действенность изданных государством норм. Речь должна идти о санкциях, точно и определенно сформулированных законом. Нельзя не заметить, что в правовом государстве имеет место растущая тенденция к увеличению вариантов санкций.

Формально-юридический результат реализации права и социальный результат - не одно и то же. Во всяком случае, тогда, когда за исходную посылку берут понятие социальной эффективности, имеют в виду конечные цели, преследуемые законодателем. Социально действенной была бы согласно этому норма, если бы она, будучи средством для достижения правотворческой цели, как это и было задумано законодателем, в результате своей реализации принесла бы те социальные последствия, к которым он стремился, и при этом не наступило бы никаких заметных последствий, которые явились бы незапланированными и нежелательными. Под таким углом зрения можно выделить следующие случаи социальной неэффективности законов:

1. Норма не достигает своей цели, если даже она соблюдается, так как занормированное поведение непригодно для достижения желаемого законодателем порядка. Пример: повышение учетной ставки не устраняет, а усиливает инфляционные тенденции, привлекая зарубежные деньги.
2. Регулирующее и превентивное действие санкций противоречит одно другому. Каждая норма, снабженная вознаграждающей и штрафной функцией, имеет регулирующее и превентивное действие. Если желательны обе функции, не возникает никакого отрицательного воздействия на социальную действенность. В большинстве случаев, однако, желательна лишь одна функция и планируется лишь одно действие. Выплатой денежных пособий на содержание ребенка законодатель может преследовать цели социальной компенсации для многодетных семей и повышения рождаемости. Норма не будет иметь нежелательных побочных последствий только при условии, что планируется и то и другое. При наложении наказания стремятся к превентивному действию норм, но стараются избежать дискриминации граждан, десоциализации, откровенной кары.
3. Побочные последствия и последствия отдаленного времени правовых норм оказываются в значительной мере вредными. Пример: равное наследственное право для всех членов крестьянской семьи ведет к раздроблению земельной собственности.
4. Имеются законы, которые с самого начала совершенно не нацелены на то, чтобы стать фактически действенными. Правотворческий орган изданием закона хочет достичь первично других социальных фактов, нежели те, которые могли бы наступить, действуй закон на самом деле. Есть законы символические; эти законы имеют лишь функцию декларирования, но не достижения социальных идеалов.

Особенно часто чисто символический характер без какой-либо связи с действительностью имеют конституционные положения о правах человека. Человеческое достоинство, свобода и равенство в различных правовых и социальных системах определяются, интерпретируются и реализуются совершенно различным образом. Они вполне подходят для того, чтобы ими злоупотребляли, оперировали как чистыми символами и показными вывесками, скрывающими совершенно иную действительность. Иногда это самоутверждение государства, иногда саморисовка, а иногда государство выставляет соответствующие нормы напоказ для маскировки действительных актов. Каждое государство утверждает, что оно является хорошим государством, называет себя демократическим, свободным, справедливым, социальным. И только когда каждому человеку предоставляется возможность отстоять свои права в независимом суде, когда суды могут проверить все нормы и решения государства, можно признать их больше, чем государственной саморекламой. Правда, процессы политического развития могут повернуться так, что законодатель, который никогда не брал соответствующие декларации всерьез, попадается на слове и вынужден претворять их в действительность. Да и конституционные суды делали практические выводы из декларируемых, чисто формальных или лишенных конкретного содержания положений права, о которых их создатели совершенно не думали.

Встречаются в практике и социально недейственные законы, не достигающие своих целей по той причине, что сам законодатель в большинстве таких случаев, руководствуясь политическими мотивами, создает лишь иллюзию желания достигнуть законной цели или преследует эту цель вопреки своей воле.

Существуют еще и компромиссные законы, они возникают в зависимости от обстоятельств как результат незавершенной борьбы политических сил. Сторонникам закона удалось добиться его принятия, противникам - предотвратить оснащение закона действенными санкциями. Такие процессы можно часто наблюдать в сфере экономического законодательства.

Нередко политический компромисс, лежащий в основе правотворческого решения, выражается в том, что применяются ничего не говорящие отсылочные "формулы", с помощью которых законодатель перекладывает решение проблемы на судью или администрацию. И если последние систематически перегружаются подобными неопределенными общими положениями, не предписывающими сколько-нибудь четкого решения по конкретному делу, а просто оставляющими проблему открытой, то тем самым исполнители, правосудие получают правовую основу для произвольных решений и псевдообоснований. В лучшем случае закон окажется неэффективным.

Таковы, например, дискреционные нормы в интересах "защиты правопорядка". Формула "защита правопорядка" оставляет нерешенным вопрос о том, в каких исключительных случаях может предприниматься соответствующее действие. Полицейский или судья, если им адресована такого рода оценочная норма, сами решают вопрос о целесообразности ее применения. И каждый из них имеет возможность вложить сюда собственные представления о целях нормы и ее применения.

Напрашивается вывод: правотворческий орган мало заботит эффективность издаваемых им законов, действия лиц, которым он адресует нормы. При анализе правотворческой практики создается впечатление, что посредством законодательного акта он часто лишь освобождает себя от политического бремени. Грубо говоря, нормотворческий орган не столько стремится к разрешению дела, сколько хочет "спихнуть" его, проявляя полное безразличие к тому, в какой степени принятый законодательный акт окажется эффективным. Имеет смысл проводить различие между побочными последствиями принимаемого акта и последствиями отдаленного времени. Законодатель при полном анализе фактов, на основе краткосрочного прогноза может в большинстве случаев немедленно установить побочные последствия и внести поправку в закон или исправить данное положение посредством принятия других законов. Что касается последствий отдаленного времени, то здесь возникают существенно более сложные проблемы. Последствия отдаленного времени (которые, впрочем, ввиду терминологической путаницы отождествляются с побочными последствиями), если они нежелательны, могут быть устранены со временем посредством внесения изменений в правовое регулирование, то есть целенаправленно с помощью правотворческих средств. Они сами являются следствием желаемого порядка, который по истечении продолжительного времени благодаря своему собственному развитию ставит новые проблемы. Прогресс медицины ведет к перенаселению, индустриализация - к хищнической эксплуатации природных ресурсов, развитие просвещения и высшего образования может при известных обстоятельствах иметь своим последствием избыток кадров с высшим образованием. Вряд ли можно всерьез считать, что от всего этого откажутся лишь для того, чтобы избежать последствий отдаленного времени. Более того, речь идет о том, чтобы заблаговременно обнаружить последствия отдаленного времени, чтобы они не застали нас врасплох, то есть своевременно запланировать изменения системы при некоторых обстоятельствах одновременно с мероприятием, которое "растворило" бы последствия отдаленного будущего. Характерным примером является изолированное применение медицины для народов слаборазвитых государств. Если бы одновременно с применением медицинских средств этим странам было бы оказано содействие в аграрном и индустриальном развитии, тогда эти проблемы никогда бы не стали настолько сложными и труднопреодолимыми. Выступления антиглобалистов в этом ракурсе становятся более понятными.

В связи с вопросами эффективности правовых норм актуальны проблемы качества законов и корректировки нормативных актов.

Если проанализировать работу Федерального Собрания России за последние годы, станет ясно: новых законов принимается меньше в сравнении с числом изменений и дополнений, вносимых в действующие законы <*>. Напрашивается вывод, что законодатель пристально наблюдает за действием законов, тщательно регистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранее законы. Но этот вывод будет ошибочным. В действительности изменения законов происходят в подавляющем большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Внесение изменений в законы происходит на основе тех же проблемных импульсов, которые ранее вызвали к действию подлежащий изменению закон. Недостает обобщения практики, не учитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет свое действие. Более внимательное и систематическое наблюдение за действием законов, связанное с предоставлением обратной информации от правоприменительных органов в учреждение, занимающееся подготовкой законодательства, не только повысило бы качество и эффективность законов, но одновременно и способствовало бы решению целого ряда сложных проблем, обременяющих сегодня законодателя <**>. Обилие изменений, вносимых в законы, быстрая замена принятых норм затрудняют информирование тех, кому законы адресованы. От этого страдает и научная работа. Никогда нельзя быть уверенным, учтены ли в том или ином случае последние нормативные акты. Разумеется, громадную помощь в этом отношении оказывают КонсультантПлюс и другие известные информационные правовые системы. Проблема же состоит в том, что сам законодатель не вносит изменений в действующие акты, "сопредельные" с тем, в который только что внесли изменения.

<*> Такая закономерность еще в большей степени присуща тем обществам и государствам, которые давно пережили время реформаторства, в которых правовая система сложилась основательно и стабильность правовых отношений ценится высоко.
<**> В свое время во ВНИИСЗ велась картотека всех предложений по совершенствованию законодательства и юридической технике. Сегодня этот опыт следовало бы продолжить, благо компьютерная техника позволяет такую работу проводить более плодотворно.

Основные качества законодательства находятся в тесной связи с продолжительностью действия законов, с их надежностью. Нормативный акт, который действует лишь один день и затем подвергается изменению, не может выполнять возложенные на него функции, даже если он издан легитимной правотворческой властью. Из области правового регулирования должно быть исключено все сиюминутное. "Текущим образом" приспосабливающийся законодатель не выполнит свою задачу. Если социальные акты определяют правотворчество напрямую, без необходимого рассмотрения результатов анализа и учета критики, то само правотворчество становится излишним.

Требование пристального наблюдения за действиями законов, централизованной регистрации и использования результатов этого наблюдения привело бы в случае его осуществления не к более частым изменениям законов, а, напротив, к более стабильным законам. Кто, не задумываясь, принимает решения и действует, вынужден чаще менять свои решения и действия, чем тот, кто все обдумывает заранее и основательно. И в плане нормативной информации, и в плане юридической техники это только бы упростило, а не усложнило само правотворчество.

В этой связи мониторинг действующего законодательства становится не просто очередным модным новшеством <*>, а велением времени, мерой, позволяющей установить устойчивую связь между законодательной деятельностью и ее конечными результатами. Это позволит совершенствовать и развивать российское законодательство, сформировать адекватную концепцию законодательного обеспечения политики государства <*>.

<*> См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение (Материалы Всероссийской научно-практической конференции 23 июня 2003 года). М., 2003.
<**> См.: Там же. С. 22 - 23 (из выступления С.М. Миронова).

Правопорядок рассматривается как определенное единство, как целостная система, в которой различные части взаимно уравновешиваются, а эффекты, вызванные в определенном месте как желаемые, в других местах могут вести к нежелательным побочным последствиям. Этим объясняется явление взаимозависимости частных случаев регулирования правопорядка. С учетом этого нельзя упускать из виду не только место и время внесения корректив, но и то, затрагивают ли они цели закона или же являются только средствами достижения целей.

Имеются стабильные законы и законы, в которые вносятся изменения. Какие из них более предпочтительны? Ответ на этот вопрос в самом общем виде только один: определенность в правовых отношениях на длительную перспективу создает уверенность в завтрашнем дне и дает стимул для активной правомерной деятельности. Однако следует отдать предпочтение тому закону, который сориентирован на оперативную модификацию в связи с изменением обстоятельств (проблемных стимулов), вызванных его принятием. Изменения в закон, кстати, могут вноситься в целях обеспечения системы общественных отношений в целом.

Закон суров, но это закон. Исправлять несправедливость, заложенную в самих нормах закона, вытекающую из его применения, совершенно невозможно. Невозможно, например, не наказывать главу семьи, совершившего разбойное нападение, на том основании, что из-за санкции по отношению к нему пострадает его семья.

Связи и взаимозависимости нормативных актов, реакции одного закона на другой, хотя и не выражаются в систематике законов, тем не менее имеются в наличии. Часто правотворческий орган стоит перед выбором, следует ли нежелательное побочное последствие, которое производит определенный закон, устранить в самом этом законе или внести поправки в другой закон. Существующие взаимозависимости нуждаются в систематическом исследовании. Для правотворчества такие исследования были бы прежде всего ценны под углом зрения его рационализации, так как могло бы оказаться, что корректирующие законы становятся ненужными, если нормативная причина, которая делает необходимой последующую корректировку, будет устранена уже в первоначальном законе.

Всякая деятельность бессмысленна, если она не приносит желаемого эффекта. Поэтому всегда актуален контроль за эффективностью правовых актов и, соответственно, за эффективностью правотворческой деятельности (они могут не совпадать). Юридическая и социальная эффективность не могут быть отождествлены, но и не могут быть изолированы друг от друга настолько, чтобы их критерии не пересекались. Теория правотворчества будет бесплодной, если не определить критерии ее эффективности.

Эффективность закона является результирующей характеристикой его действия, свидетельствующей о способности закона решать соответствующие социально-правовые проблемы. Под эффективностью закона понимается соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатом их действия, т.е. степень достижения целей закона при его реализации.

Проблематика эффективности действия законодательства привлекла внимание отечественной юридической науки и практики еще в начале 70-х годов. Исследования в этой области социологии права проводились как на теоретическом, так и на эмпирическом уровнях анализа. Активная научная разработка проблем эффективности действия законодательства в годы "застоя" в значительной мере была обусловлена пониманием того, что законодательство ни обеспечивает нормального функционирования общественных отношений, что в обществе усиливаются процессе стагнации общественной жизни и деформации социальных структур и связей, которые впоследствии были охарактеризованы как застойные явления. Все это было естественным следствием ослабления жестких тоталитарных рычагов управления обществом при сохранении (хотя и без былой эффективности) прежнего административно-командного режима.

То обстоятельство, что социальная система все более выходила из-под упорядочивавшего и удерживавшего ее когда-то от распада административно-командного управления и контроля, особенно рельефно проявлялось в сфере экономики с ее все разраставшимися теневыми структурами, усиливавшейся коррупцией, стремлением предприятий к занижению плановых заданий, сокрытию ресурсов и т.п. Исследователи, занимавшиеся конкретно социологическим изучением эффективности норм хозяйственного законодательства, нередко приходили к выводу о необходимости ослабления административно-командного прессинга, привнесения в хозяйственную жизнь элементов собственно правового начала.

Понимание целесообразности такой перестановки акцентов в управленческой политике было характерно для большинства исследователей, занимавшихся изучением, эффективности законодательства. Однако подобные установки на расширение экономических методов управления отнюдь не означали общего признания необходимости перехода от силового, командного управления, при котором законодательство использовалось в качестве одного из рычагов властного воздействия, к правовому регулированию, направленному на расширение и укрепление правовой свободы в общественных отношениях. Предпосылки для такой ориентации эмпирических исследований отсутствовали и в теории эффективности законодательства.

Советская теория эффективности законодательства находилась в целом в русле инструменталистского подхода к праву как к средству руководства обществом, инструменту достижения экономических, политических, идеологических и иных целей социалистического строительства, рамках этой теории (которая наиболее полно изложена коллективной монографии "Эффективность правовых норм", М., 1980) эффективность норм законодательства разделялась как "соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты". Само по себе такое определение еще не несет специфической правой нагрузки, поскольку ничего не добавляет к общепринятому пониманию эффективности как соотношению между целью и результатом того или иного действия. Правое содержание данного понятия зависит от того, что понимается под правом и под целями правовых норм. И в этом смысле весьма показательно положение цитируемой монографии о том, что "цели, которым служит право, не являются правовыми... Юридические цели всегда лишь одно самых низших звеньев в той цепи непосредственных целей, которым служат данные нормы и институты". Эти посредственные цели, которые авторы называли материальными (в отличие от юридических), могли иметь экономический, политический, идеологический и иной характер.

Такой подход, вполне естественный для своего времени, был разработан применительно к советскому законодательству и целям социалистического строительства. В постсоветском обществе формируется совершенно иной тип права и нормативно-правовой регуляции.

Эффективность закона

Эффективность закона
в правоприменительной
практике

Помощник депутата Мажилиса Парламента Республики Казахстан, соискатель Евразийского национального университета имени Л.Н.Гумилева Д.К. Досымбеков , ставит вопрос о повышение эффективности правоприменительной практики, поскольку в теории эта проблема не нашла удовлетворительного решения - считает автор.

Проблема эффективности в работе компетентных органов всегда имела большое научно-практическое значение. И сейчас в условиях социально-экономических преобразований Казахстана эта проблема не утратила своей актуальности. Более того, она приобрела значение одной из важнейших в современных условиях, когда происходит непрерывный процесс пересмотра и обновления законодательства, установление новых и совершенствование старых способов регулирования, поскольку жизнь выдвинула совершенно новые задачи в области государственно-правового устройства. Правоприменительные органы также оказывают воздействие на общественные отношения, и от качества их деятельности во многом зависят уровень и темпы социально-экономического развития общества и успешность проводимых реформ. Бесспорно, повышение эффективности правоприменительной практики - важная государственная задача. Однако, на наш взгляд, она будет носить беспредметный характер, так как в теории эта проблема не нашла удовлетворительного решения.

В юридической литературе правоприменение традиционно понимается как форма реализации юридических норм, которая осуществляется при помощи компетентных органов, наделенных властными полномочиями, и специально направлена на обеспечение полного, точного и своевременного осуществления субъективных юридических прав и исполнения юридических обязанностей. Правоприменение обеспечивает, создает предпосылки к реализации субъективных прав и обязанностей, но само по себе не реализует их. При этом под реализацией правовых норм понимается фактическое претворение их предписаний в правомерном поведении адресатов норм права.

В современный период научное управление обществом в масштабе всего государства является одним из решающих факторов социального прогресса. В связи с новыми требованиями к эффективности управления обществом, обусловленными новыми направлениями деятельности государства, необходимо полнее и эффективнее использовать возможности правоприменения, развивать и совершенствовать его с тем, чтобы оно отвечало сегодняшним потребностям общества и государства.

Известный трюизм о том, что практика является критерием истины, непригоден в оценке закона. Содержащиеся в нем положения представляют собой особого рода суждения. Нормы права - суждения долженствования. Это императивы. Часто категорические. Часто морализаторские. И всегда в той или иной степени политизированные. Оценивать их следует в категориях эффективности. И в этом аспекте практика реализации закона - один из надежных критериев.

Почему правоприменительную практику следует использовать в оценке закона в первую очередь? Потому что все нормы права адресованы практике. Они и правовые потому, что со всей очевидностью (в силу принудительного характера) рассчитаны на действие, на проведение в жизнь. Даже если не сводить его к законодательству в широком смысле этого слова. Своего рода исключение составит разве что понимание права в духе правового реализма, когда правом объявляют саму практику, то, что сделает судья или администратор. Впрочем, и там не уйти от практики реализации созданных прецедентов.

Кстати, сам правовой реализм формировался в период, когда правоприменительная практика, вместо того, чтобы служить закону, составляла ему конкуренцию. Правоприменительные акты выступали тогда прямым свидетельством неэффективности законов, кризиса законодательной деятельности, кризиса законности. Европа на рубеже позапрошлых и прошлых веков дает примеры отхода от созданных и ставших невыносимыми в силу изменившихся условий законов, прямого пренебрежения ими и официальной апелляции к судебным решениям. Однако, если отвлечься от периодов экстремальных условий общественного развития, не следовало бы противопоставлять законотворчество и правоприменение и усматривать причины недостижения социальных целей то в законах, то в актах применения права. Есть и общие, внеправовые факторы, которые следует учитывать. У нас довольно часто эффективность законодательства в целом и эффективность отдельных законов пытаются связать с единственным фактором - с состоянием правоприменительной практики, с работой правоприменительных органов. Между тем, из того, что наши суды и правоохранительные органы были в тяжелом положении, в отчуждении и не выполняли своих задач, не всегда следует, что законы неэффективны.

Действие законов, их эффективность зависит от множества факторов, от системы факторов, действующих не только с неизбежной закономерностью, но и синергетически. Это экономические, политические, идеологические и собственно юридические факторы.

Казалось бы, правоприменительные акты, правоприменительную практику надо искать в собственно юридической материи. Нет. Сегодня сама правоприменительная деятельность - в разной степени деятельность экономическая, политическая и даже идеологическая.

В теоретическом анализе и практическом измерении нуждается эффективность, во-первых, системы правового воздействия в целом, во-вторых, системы нормативного юридического воздействия (правового регулирования в собственном смысле этого слова) и, в-третьих, системы юридического воздействия с помощью индивидуальных актов.

В рамках названных направлений можно указать, например, на актуальность изучения эффективности: а) законодательных актов; б) подзаконных нормативных актов; в) актов исполнения права; г) актов нормативного или казуального толкования права; д) актов применения права и так далее. Естественно, что приводимая система позволяет конкретизировать объекты исследования вплоть до отдельных разновидностей и единичных актов соответствующего звена.

Об эффективности любого правового акта можно говорить постольку, поскольку он имеет свою, вполне определенную цель, отличную от целей иных средств правового воздействия. Если закон используется по необходимости, если он - не лишнее звено в механизме правового регулирования, значит, на него рассчитывают, от него ожидают определенного эффекта.

Но эффективность закона проявляется еще и в том, что он приносит определенный результат совместно с другими средствами правового воздействия. Как раз это обстоятельство требует системного подхода к изучению правового регулирования в широком смысле слова.

Понятие эффективности предполагает определенный элемент сравнения. Всегда важно знать, какие методы и средства приносят наибольшие результаты, а какие действуют с меньшей отдачей. Однако при сопоставлении эффективности закона и правоприменительного акта нужно иметь в виду, что, несмотря на свои специфические задачи, они служат одной общей цели: вносить порядок в общественные отношения.

Сам факт неуклонного исполнения и систематического использования норм, адресованных правоприменителю, по общему правилу свидетельствует (хотя бы и с формальной стороны) об их эффективности. Для названных норм правоприменительные акты являются в известном смысле и целью, и результатом ее реализации. Если норма предписывает, например, возбуждение уголовного дела при определенных условиях, то вынесение следователем соответствующего постановления будет удовлетворением ближайшей цели и достижением результата, преследуемого нормой в данном конкретном случае.

Без учета эффекта правоприменительных действий нельзя вынести суждение об эффективности тех обязывающих и управомочивающих предписаний, которые реализуются гражданами и организациями при посредничестве правоприменительных органов. Вполне может случиться так, что решающую роль в достижении планируемых законодателем результатов сыграют не сами нормативные акты (страдающие иногда серьезными недостатками), а надлежащие действия субъектов применения права. Правда, здесь не идет речь об обнаружении "фиктивной результативности нормы", когда цель достигается и без ее влияния. Деятельность субъектов не именовалась бы правоприменительной, если бы заменяла действие нормативных актов.

Показателем эффективности нормативного регулирования правоприменение служит и в том отношении, что характеризует средства, избираемые законодателем для полного осуществления своей воли. Законодатель сознательно идет на дополнительные расходы (в том числе материального порядка), устанавливая необходимость вмешательства подчиненных органов в процесс реализации права. Конечно, эти затраты окупаются, они необходимы, но при любых обстоятельствах они входят в стоимость урегулирования общественных отношений посредством права.

Эффективность закона и эффективность правоприменительного акта соотносятся между собой, как общее и особенное. В самом широком смысле эффективность закона включает в себя результативность действия всех средств, призванных обеспечить достижение его целей. Поэтому было бы не совсем точно оценивать работу правоприменителей с точки зрения полноты и реальности достижения результатов, преследуемых законами. Не исключены случаи, когда правоприменительные органы действуют безупречно, но на правотворческом или каком-то другом уровне какие-то звенья не срабатывают, и в итоге желаемый правовой эффект не наступает. Суд, например, может достоверно установить обстоятельства совершения преступления и степень виновности подсудимого, правильно квалифицировать деяние и, в соответствии с законом, учитывая личность правонарушителя, определить меру наказания. И если осужденный после отбытия срока наказания вновь совершает преступление, возможно предположение или о несовершенстве правовой нормы, устанавливающей ответственность за соответствующее деяние, или о несовершенстве уголовно-исполнительного законодательства, или о недостатках в работе уголовно-исполнительных учреждений. Не исключены также и другие гипотезы.

Чтобы точно знать о дефектах в том или ином звене механизма правового воздействия, нужно иметь представление о критериях эффективности каждого из них. Это необходимо еще и для того, чтобы не обезличивать ответственность в деле проведения правовых предписаний в жизнь.

Итак, как нормы закона, так и предписания правоприменительных актов преследуют, в конечном счете, одни и те же цели: утвердить порядок, справедливость, истину, равенство.

С учетом сказанного можно сделать следующий вывод: полная эффективность закона достигается тогда, когда все его цели - и ближайшие, и отдаленные, и конечные - выполнены с наименьшим ущербом для различных социальных ценностей, с меньшими экономическими затратами, в наиболее короткий срок.

Возникает вопрос, может ли правоприменительная практика свидетельствовать об обратном явлении - об эффективности закона со знаком "минус"?

Возможность эффективности правовой нормы с отрицательным значением наглядно проявляется в той ее простейшей формуле, когда эффективность изображается дробью, в числителе которой разница между целями достигнутой и планируемой, а в знаменателе произведенные затраты. Знаменатель (произведенные затраты) может оказаться большим, нежели числитель, в результате чего эффективность получит минусовое выражение. Однако математика может и спасовать перед социально-политическими ценностями. Давно признано, что дешевое правосудие дорого обходится. Точно так же и о законе можно сказать: он мало чего будет стоить, если не потратиться на его проведение в жизнь, в том числе и на эффективное правосудие. Более того, в науке признавалось и то, что если основная цель запроектированного закона приобретает особенно существенное значение, он может быть принят, несмотря на то, что повлечет за собой и некоторые неустранимые отрицательные последствия.

Издержки и отрицательные последствия могут быть самыми разными, порой совершенно неоправданными. Скажем, правоприменительная практика потому является важным фактором и показателем эффективности закона, что она обеспечивает надлежащие сроки проведения требований закона в жизнь. А если, как это имеет место сегодня, сроки расследования уголовных дел растягиваются на годы, если после нескольких лет содержания обвиняемых под стражей дела в отношении их прекращаются? Следовательно, вывод об отрицательном значении "эффективности" придется, видимо, сделать, если закон не выполняет своих целей или выполняет их с непомерно высокими издержками. Случается и так, что практика выявляет такой нежелательный социальный эффект, причиной которого является сам закон, что он оказывается несоизмеримым с положительным эффектом.

Больше новостей в Telegram-канале . Подписывайся!

Важнейшим показателем социальной полезности и необходимости закона является его эффективность. Эффективность закона, это соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатом их реализации в социальной практике. Иначе говоря, эффективность закона показывает, в какой степени его практическое применение приводит к реализации поставленных законодателем целей.

Эффективность закона определяется взаимодействием трех следующих факторов. Во-первых , она зависит от содержания самого закона, от его соответствия реальной социально-политической и правовой ситуации в обществе. Надуманный по содержанию закон, не отражающий объективных обстоятельств, реальных социальных потребностей, обречен оставаться мертворожденным, поскольку не сможет оказать никакого влияния на правовые отношения.

Вторым важным фактором эффективности закона выступает общий уровень правовой культуры граждан и их правосознания. Любая правовая норма более эффективна в том обществе, где подавляющее большинство населения привыкло уважать закон и руководствоваться им в своей практической жизни, знает и правильно понимает свои собственные права в их соотношении с обязанностями. С этой точки зрения серьезной помехой для эффективного действия законов является феномен правового нигилизма – неверия населения в действенность и справедливость права как такового. В кризисные периоды жизни любого общества, когда законодательная практика не поспевает за стремительными социальными переменами, действенность права неизбежно понижается, а уровень правового нигилизма, соответственно, возрастает.

Такова современная ситуация в современном обществе, где традиционное сознание и правовая культура не являются «правовыми» в строгом смысле слова, нормативные отношения воспринимаются довольно вариативно, а правовое поведение населения зачастую нельзя назвать «законопослушным». Это обусловлено рядом причин: низкой правовой компетентностью граждан, их общей неинформированностью о своих правах и обязанностях; неукомплектованностью юридического корпуса, недостаточно высоким профессионализмом работающих юристов; противоречиями законодательного процесса в переходный период общественного развития; административным правовым нигилизмом, проявляющимся в «войне законов», правовом лоббировании, игнорировании «неудобных» конституционных норм; слабостью правоохранительной и судебной системы.

Две социальные характеристики нашего общества являются наиболее негативными в плане формирования демократической правовой культуры, высокого правосознания и нормативного правового поведения граждан. Это, в первую очередь, глубокая политическая и экономическая нестабильность, которая делает всякие формальные установления «временными» по своей сути и позволяет большинству социальных субъектов воспринимать их в довольно необязательном режиме. И, во вторую очередь, как неразрывное следствие нестабильности, – социальная напряженность, которая представляет эмоционально возбужденный фон развивающейся противоправности в поведении не только массовых, но и административных, и даже правоприменительных групп.

Во многом на эффективности права сказывается традиционно присущий данному обществу тип правовой культуры. Так, например, для Украины в этом плане всегда было характерно признание приоритета совести, нравственности перед позитивным правом, о чем говорят приведенные нами выше данные социологических опросов. Отсюда вытекает некоторая принципиальная недооценка права, закона как средства решения возникающих проблем.

В-третьих , социальная эффективность права в очень значительной степени определяется качеством деятельности правоохранительных и правоприменительных органов. От компетентности работников этих органов, их неподкупности и честности, добросовестности и внимательного отношения к людям зависит, в частности, обратное отношение граждан к этим органам, уважение к ним, желание сотрудничать и помогать, или, наоборот, восприятие правоохранительных органов как потенциального врага и нарушителя их собственных личных прав. Недостатки и злоупотребления в работе правоохранительных органов способствуют росту негативного отношения к ним, недоверия и враждебности, и, следовательно, стремлению искать помощи в случае необходимости где-то в другом месте, не опираться на право.

Эффективность действующих в обществе правовых норм можно оценить по существующим критериям. В качестве такого критерия, по мнению И.С. Самощенко, В.И. Никитинского, А.Б. Венгерова, следует использовать показатель частоты применения законов, эффективность которых оценивается. Т. Гейгер и Э. Гирш предлагают оценивать эффективность правовой нормы через пропорциональное отношение количества фактов правомерного поведения к числу случаев противоправного. Согласно такому подходу получается, что эффективность нормы определяется исключительно ее влиянием на правовое поведение граждан.

Иногда в качестве критерия эффективности той или иной правовой нормы выступает степень действенности ее практической реализации в деятельности правоприменительных органов.

Социология права может оказать большую помощь в решении проблемы эффективности существующих правовых норм. Об этом говорит уже тот факт, что исследование реальной эффективности закона не может не опираться на сбор информации и ее тщательный научный анализ. Социологические исследования создают необходимую эмпирическую базу, на основе которой можно делать какие-то серьезные теоретические выводы о степени эффективности той или иной нормы или о причинах ее неэффективности.

По мнению французского социолога права Ж. Карбонье, неэффективность правовой нормы с точки зрения социологии представляет гораздо больший интерес, чем ее эффективность. Дело в том, что неэффективность применения закона указывает на наличие скрытых причин и факторов социального порядка, которые в первую очередь интересуют социологию. Социология рассматривает проблему эффективности правовых норм в аспекте их социальной реализации, то есть превращения в реальные общественные отношения. Поэтому эффективность какой-то одной конкретной нормы не может изучаться социологами изолированно, вне контекста проблемы эффективности в данном историческом обществе права в целом. К. Кульчар пишет по этому поводу: «Эффективность права – это эффективность не какой-то отдельной нормы, а всей правовой системы». Если в обществе в силу причин социетального характера малоэффективна вся правовая система, то, соответственно, малоэффективно и действие конкретных норм.

Эффективность права в этом широком социетальном смысле тесно связана со степенью сбалансированности групповых и индивидуальных интересов и может рассматриваться, как считает В.В. Лапаева, как способность существующей правовой системы эффективно разрешать назревающие конфликты и тем самым снижать общий уровень конфликтности социальных отношений. «Эмпирически верифицируемым индикатором эффективности норм законодательства, – пишет В.В. Лапаева, – мог бы служить такой правовой по своей сути показатель, как мера конфликтности урегулированных данной нормой общественных отношений. Ведь право – это прежде всего важнейшее средство объективного, общесправедливого для конфликтующих сторон разрешения социальных конфликтов, способ обеспечения устойчивости общественной системы, ее интеграции в качестве единого целого».

Оценка эффективности закона по критерию показателей конфликтности была бы социологически наиболее адекватной, поскольку напрямую выводила бы на состояние социальных отношений и позволяла бы рассматривать действие той или иной нормы непосредственно в социальном контексте.

Право реализуется тогда, когда требования правовых норм воплощаются в общественных отношениях. Реализация правовых норм – это такое поведение субъектов права, которое полностью согласуется с предписаниями правовых норм и исходит из них (правомерное поведение), практическая деятельность по приобретению, использованию прав и выполнению юридических обязанностей. Реализация права составляет непосредственный результат правового регулирования, конкретное его проявление.

Нормы права реализуются в различных формах. Так, одна из форм реализации норм права – воздержание от действий, запрещенных правом (соблюдение). Нормы права могут реализоваться и в форме активных действий субъектов права по осуществлению некоторых предусмотренных нормами права правомочий (использование) и исполнению юридических обязанностей. Например, участие в демонстрации (реализация правомочия) или исполнение обязанности по оказанию лицу, находящемуся в опасном для жизни состоянии, необходимой помощи (реализация обязанности). В перечисленных случаях реализации правовых норм правоотношения не возникают. То есть в некоторых случаях правовые нормы могут реализоваться и вне правоотношений. В результате реализации субъектами права предписаний правовых норм в указанных выше формах не возникает юридически значимых последствий.

Правовые нормы могут реализоваться также посредством правоотношений. В зависимости от характера связи субъектов правоотношений, различаются два самостоятельных вида реализации права через правоотношения. Во-первых, правоотношения могут возникнуть между субъектами, отношения между которыми основаны на юридическом равенстве сторон, их автономном положении по отношению друг к другу. Здесь нет элемента подчиненности одного другому. В таких отношениях участвуют граждане, юридические лица, которые заключают разного рода сделки, договоры между собой. Эту форму реализации права можно условно назвать гражданско-правовой, автономной.

Вторая форма – так называемая административная или властная. В этом случае властный орган либо сам выступает одной из сторон в правоотношении (отношение по поводу назначения пенсии), либо своим властным, авторитарным решением устанавливает право либо обязанность конкретного лица (установление факта отцовства). Такая форма реализации права называется применением права.

Правовое воздействие и правовое регулирование. Механизм правового регулирования.

Понятие правового воздействия – широкое понятие, которое охватывает все направления и формы влияния права на общественную жизнь, т.е. действие права и как идеологического, информативного, воспитательного института, и как нормативного общеобязательного регулятора. Причем влияние права как идеологического, воспитательного института не является для него специфическим в том смысле, что кроме права и наряду с ним, на общественную жизнь воздействуют и другие идеологические формы – агитация, пропаганда, массовая политическая информация, моральные постулаты и т.п. Влияние всех этих форм тесно переплетено, взаимосвязано. В этой связи задача вычленения конкретной роли каждой из них в достижении определенного социального результата представляется весьма затруднительной.

Воздействие права на социально-экономические процессы – сложное и многогранное явление. Отсюда возможность различных подходов к его изучению и интерпретации.

Так, в социологии права правовое воздействие рассматривается как взятое в единстве формирование и функционирование права (социальный механизм действия права). Такой подход предполагает исследование как социальной обусловленности, так и действия, эффективности права, раскрытие влияния права на общественные отношения и обратного воздействия социальных факторов на право. В рамках такого подхода возможно выделение и отдельных сторон или элементов социального действия права, например, выделяют следующие его элементы:

1) уровень и характер правовой информации. Функционирование права во многом зависит от знания и понимания субъектами правовых предписаний и, следовательно, от того, в какой мере и как правовые предписания доводятся до всеобщего сведения. Отсюда важное значение приобретает вопрос о роли в обеспечении знания и понимания права средств массовой информации, других ее источников;

2) правовая установка и ориентация субъектов. Функционирование права зависит не только от того, в какой мере субъекты информированы о действующих правовых нормах, но и от того, в какой степени сформирована установка личности на неукоснительное соблюдение и исполнение правовых предписаний, в какой степени она сориентирована на достижение правовых задач, целей, идеалов;

3) социальные последствия действия права. Последствия действия юридических норм – это не только конечный результат реализации правовых предписаний, но и начальный пункт последующих циклов действия права. Сами социальные последствия действия права выступают в качестве фактора, влияющего на процесс правового регулирования, корректирующего и направляющего его;

4) социальная сфера. Функционирование права происходит в определенной социальной среде, в которой формируется отношение к праву и законности. Одной из важных сторон социальной среды, в пределах которой функционирует право, является " правовой климат "- общая атмосфера состояния законности и правопорядка.

Существуют и другие аспекты социальной характеристики механизма действия права. Так, с точки зрения выделения основных направлений его функционирования обращают внимание на следующие элементы:

1) доведение правовых норм и предписаний до всеобщего сведения;

2) постановка в правовых нормах социально полезной цели;

3) поддержка правом социально полезных образцов поведения;

4) социально-правовой контроль.

С целью выявления всей совокупности элементов и сторон правового воздействия на общественные отношения обращается внимание на:

1) социальную среду, условия, находящиеся вне права и им непосредственно не регулируемые (соотношение социальных сил, уровень развития культуры, традиции, дружба, любовь и т.д.);
2) социальные факторы, органически включенные в сам процесс правового регулирования (те стороны политических, экономических, социальных отношений, которые урегулированы правом).

Право можно рассматривать и как подсистему более широкой системы – системы социального управления. С этой точки зрения процесс правового воздействия проходит те же этапы (стадии), что и любой управленческий цикл (от постановки целей и задач до достижения определенного результата). Но проходит, естественно, с учетом особенностей права как особого социального общеобязательного общественных отношений. В этом случае выделяются следующие этапы или стадии воздействия.

1) Стадия предварительного формирования государственной воли. На этой стадии определяется и формулируется задача воздействия на социальный процесс. Разрабатывается система частных целей, к которым надо стремиться для решения основной задачи. Здесь определяется выбор правового средства как наиболее оптимального для решения основной задачи.

2) Стадия принятия нормативного решения. Это стадия правотворчества, которая завершается принятием официального нормативного решения. На этой же стадии осуществляется подготовка к введению в действие нормативного предписания, решается вопрос о доведении его содержания до сведения исполнителей.

3) Стадия реализации нормативного правового решения. Реализация осуществляется в различных формах: соблюдение, исполнение, использование, применение. На этой стадии проявляется информативное, идеологическое воздействие нормативного правового решения.

4) Контроль за реализацией решения и оценка результатов его действия. Контроль осуществляется на протяжении всего времени реализации решения. Определяется эффективность решения. На этой основе вырабатываются рекомендации, направленные на его совершенствование, корректирование.

Выделяют еще один аспект действия права – психологический. Изучение этой стороны правового воздействия, во-первых, нацелено на то, чтобы получить ответ на вопрос, каким образом право влияет на формирование таких мотивов поведения, которые бы обеспечили соответствие поступков личности моделям предписываемого или дозволяемого поведения, установленные в соответствующих правовых нормах. Так, обеспечение пассивных форм поведения (воздержание от определенных действий) достигается главным образом стимулированием сдерживающих мотивов. Обеспечение активных форм поведения (совершение положительных действий) достигается стимулированием побудительных мотивов. Это в свою очередь обеспечивается как путем возложения обязанности вести себя активно, так и предоставлением права на совершение положительных действий (дозволения). Во-вторых, исследование психологического механизма действия права связано с выяснением того, какую роль играют представления личности о праве в определении ее поведения в тех сферах общественных отношений, которые урегулированы правом.

Сложное взаимодействие многообразных факторов обусловливает разное содержание и разные результаты психологического механизма действия одних и тех же норм. Правовая оценку одной и той же жизненной ситуации разными лицами может оказаться неодинаковой, а следовательно, и их поведение в этой ситуации будет неодинаковым.

Наряду с понятиями "социальный механизм действия права", "психологический механизм действия права" применяется понятие "правовое регулирование" или "механизм правового регулирования". Правовое регулирование (или механизм правового регулирования) – это специфическое правовое воздействие, осуществляемое правом как нормативным, общеобязательным регулятором.

Своеобразие правового регулирования заключается в том, что оно при помощи совокупности последовательно связанных правовых средств, обеспечивающих достижение необходимых целей (результатов). Такая специально-юридическая интерпретация правового воздействия выражается понятием механизм правового регулирования (в последующем – МПР).

Механизм правового регулирования – это специфическое правовое воздействие, осуществляемое правом как нормативным, общеобязательным регулятором. Это – совокупность взаимодействующих правовых средств, при помощи которых достигается результативное правовое воздействие на общественные отношения.

Этот механизм образуют следующие основные правовые средства (элементы):

а) правовые нормы;
б) правоотношения, субъективные права и обязанности;
в) акты применения права.

В праве функционирует множество механизмов правового регулирования как относительно обособленных друг от друга, так и взаимодействующих. А характер, место отдельных правовых средств, их комбинация в конкретном механизме правового регулирования определяется той ролью, которая отведена ему в регулировании общественных отношений.

В целом понятие МПР позволяет не только собрать вместе явления правовой действительности – нормы, правоотношения, юридические акты и др., но и представить их в "работающем" виде.

Правовое регулирование является длящимся процессом, который распадается на стадии. На каждой стадии "работают" особые правовые средства, из которых и складываются основные элементы МПР.

В процессе правового регулирования выделяют следующие основные стадии:

1) стадия вступления в действие правовых норм. На этой стадии в правовую систему вводятся новые или измененные правовые нормы. Основная задача правовой нормы (модели возможного или должного поведения) состоит в том, чтобы очертить персонально-неопределенный круг лиц, на который она распространяет свое действие, те обстоятельства, при которых следует руководствоваться данной нормой, указать на права и обязанности, определить средства правового воздействия на нарушителей правовой нормы;

2) стадия возникновения правоотношений и реализации субъективных прав и обязанностей. На этой стадии у персонально определенных субъектов возникают субъективные права и обязанности, которые осуществляются в их фактическом поведении.

Нередко возникает необходимость в третьей стадии, которая либо предшествует возникновению правоотношений, либо призвана обеспечить их реализацию. Это – стадия применения права, издание уполномоченным государственным органом властного индивидуального акта. Роль акта применения права в том, чтобы конкретизировать общее правило (правовую норму) применительно к персонально определенному лицу, закрепив за ним субъективное право и обязанность.

Таким образом, правовые нормы образуют нормативную основу МПР. "Движущиеся" части МПР образуют правоотношения и акты реализации прав и обязанностей. Необходимым элементом МПР целого ряда правовых норм является применение права.

К основным элементам МПР примыкают иные правовые явления: источники (формы) права, интерпретационные акты, систематизация, юридическая техника и т.д. На стадии возникновения правоотношений и реализации субъективных прав и обязанностей – юридические факты, правоспособность и дееспособность; на стадии применения права – правоприменительные акты разного вида и назначения.

Общее значение для всех элементов МПР имеют правосознание и правовая культура, которые как бы пронизывают все его элементы, присоединяются к их действию.

Эффективность правового регулирования. Механизм правового регулирования нацелен на достижение определенного социального результата, получение того эффекта, к которому законодатель сознательно стремился при введении в действие соответствующей правовой нормы. Поэтому, рассматривая вопрос о механизме правового регулирования, нельзя не остановиться хотя бы в самых общих чертах и на проблемах его эффективности. Следует подчеркнуть, что, говоря об эффективности механизма правового регулирования, видимо, прежде всего надо исходить из того, что речь идет о свойстве, присущем его нормативной основе, которое может либо реализоваться с помощью соответствующих правовых средств в процессе правового регулирования, либо нет.

Проблема эффективности механизма правого регулирования является частью более широкой проблемы – эффективности права. В целом под эффективностью права понимается результативность правового воздействия. Она характеризуется прежде всего отношением между фактическим результатом действия юридических норм и той социальной целью, для достижения которой эти нормы были изданы.

В этом определении отражен лишь тот общий подход, на основе которого ведутся исследования эффективности права.

В различных конкретных разработках вопрос об эффективности права раскрывается с разных сторон.

Так, вопрос об эффективности права может быть рассмотрен с точки зрения его социальной эффективности. В целом оценка социальной эффективности права исходит из характеристики права с "качественной" стороны. С этой точки зрения эффективность права выражается в том, в какой мере достигается стратегическая цель права как регулятора – обеспечиваются организованность и порядок в общественной жизни. Общим показателем социальной эффективности права выступает здесь его социальная результативность, его ценностный эффект в организации социальной жизни и под этим углом зрения состояние законности, уровень правопорядка.

Возможна ли количественная оценка социальной эффективности права?

Такая оценка возможна, когда в качестве исходного момента при определении ряда основных параметров социальной эффективности права используется показатель, который с фактической стороны свидетельствует о том, достигли или нет данные нормы нужного эффекта.

В этом случае речь идет о фактической эффективности, которая выражается соотношением между фактически достигнутым, действительным результатом и той непосредственной, ближайшей целью, для достижения которой были приняты соответствующие нормы. Здесь непосредственная, ближайшая цель правовых норм является эталоном оценки их эффективности.

Сопоставляя непосредственные цели правовых норм с фактическим результатом их действиям, можно количественно, математически измерить их эффективность. Причем полученный количественный математический результат может быть как положительным, так и отрицательным. Последний свидетельствует об отсутствии социальной эффективности права.

Без определения фактической эффективности невозможно и определение социальной эффективности. Вместе с тем, социальная эффективность не исчерпывается измерением фактической эффективности.

Для характеристики эффективности права с качественной стороны используют, наряду с фактической эффективностью, и некоторые другие критерии, в частности, обоснованность и целесообразность, полезность и экономичность.

Обоснованность и целесообразность – это условия и требования, осуществление которых необходимо для того, чтобы нормы права достигали высокого положительного результата в процессе регулирования. Чем обоснованнее и целесообразнее содержание правовых норм, тем более они эффективны. Эта сторона оценки социальной эффективности касается прежде всего правотворчества – какова степень научной обоснованности норм, их соответствия потребностям общественного развития, своевременность их издания; степень учета общественного мнения; учтены ли законодателем все возможные последствия разрабатываемых норм и т.д.

Экономичность – это положительная эффективность (полезность) юридических норм, которая уточнена с учетом количества затраченной на всех стадиях механизма правового регулирования, материальных средств, человеческой энергии, времени, а также иных показателей.

Одним из важных общих показателей социальной эффективности права являются результативность работы юридических органов, состояние юридической практики, выявленные в ней недостатки и трудности в решении юридических вопросов, фактические возможности юридических органов в их преодолении.

Проблема эффективности права рассматривается и с сугубо юридической стороны, как результативность самой юридической формы. С этой точки зрения представляет особый интерес ответ на вопрос, какова действенность, результативность всей совокупности юридических средств, включенных в механизм правового регулирования, насколько эффективны тот или иной способ, метод, тип регулирования, используемые в данном случае.

Например, решение какого-то экономического вопроса требует предоставления тем или иным лицам субъективных прав. В каком порядке их эффективнее предоставить – общедозволительном или разрешительном? Какой метод регулирования – административный или гражданский – в данном случае наиболее оптимален? Важно также нахождение оптимальных средств и приемов юридической техники, всемерное использование кодификаций, передовых способов обработки законодательных текстов, юридическая точность и доступность нормативных актов.

Результативность правового регулирования во многом зависит от эффективности правоприменительных актов. Включенные в механизм правового регулирования, эти акты призваны обеспечить его четкую работу. Правоприменительные акты являются важным средством для достижения тех целей (конкретных и перспективных), которые стоят перед нормой права. Таким образом, у правоприменителя не может быть каких-либо иных, не предусмотренных правом целей.

Отсюда измерять эффективность правоприменительных актов следует так же, как и эффективность правовых норм, сопоставляя фактически достигнутый результат их действия с целями соответствующих правовых норм.

Вместе с тем не во всех случаях можно говорить о социальной эффективности актов применения права. Все зависит от применяемой нормы, ее содержания. Так, многие нормы содержат императивные веления, требующие от правоприменителя принятия однозначного решения. Например, предоставить отпуск несовершеннолетнему ровно на 1 месяц. Здесь роль правоприменителя сводится к пассивному проведению в жизнь воли законодателя. От него не требуется творческого подхода к реализации данной нормы, лишь качественное ее применение.

Следовательно, качественное применение подобных норм способно обеспечить лишь их юридическую эффективность, но не повлиять на их социальную эффективность, на степень достижения социальных целей норм. Правоприменение здесь в основном сливается с такой формой реализации права, как исполнение, с той только разницей, что предполагает в данном случае издание правоприменительного акта.

Иную ситуацию можно наблюдать при применении норм, дающих свободу усмотрения правоприменителю (относительно-определенных, диспозитивных норм). В этом случае результаты индивидуального регулирования могут существенно отразиться на степени достижения целей применяемых норм, внести определенный вклад в общую эффективность правового регулирования.

Так, конкретизируя наказание, расширительно или ограничительно толкуя норму, уточняя содержание прав и обязанностей у конкретных лиц, правоприменительное решение творчески влияет на социальный эффект правового регулирования. Здесь происходит приращение степени достижения цели нормы за счет наиболее целесообразного ее применения. В этом случае можно говорить о социальной эффективности правоприменительных актов, а для ее определения необходимо установить ту долю результата, которую дает индивидуальное регулирование (правоприменение в сопоставлении с целью правовой нормы).

Эффективность правоприменительных актов зависит от их юридической и фактической обоснованности, от качества применяемого нормативного акта, законности и действенности их содержания, полноты учета всех возможных последствий, целесообразности, а также от качества организации принятия решения и его реализации.

Измерение социальной эффективности права должно прежде всего исходить из оценок права с качественной стороны.

Тадевосян Э.В. Социология права как специфическая отрасль социологии // Социально-гумгнитарные знания. 2000. №2. С.117.

Лапаева В.В. Социология права. С. 209

Кульчар К. Основы социологии права. С. 243