Совет Федерации Федерального Собрания: конституционный статус, эволюция механизма формирования, организационное устройство на современном этапе. Акты Совета Федерации

5 августа исполняется 10 лет с того дня, как был принят закон о порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ и должность сенатора стала назначаемой.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России - Федерального Собрания, состоящего из Государственной Думы и Совета Федерации. "Заключительные и переходные положения" Конституции устанавливали, что Совет Федерации первого созыва избирается только на два года, а депутаты Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

Указы президента России от 11 октября 1993 года "О выборах в Совет Федерации ФС РФ" и от 6 ноября 1993 г. "Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и положения о выборах депутатов Совета Федерации ФС РФ в 1993 г." определяли формирование Совета Федерации путем выборов по мажоритарной системе.

Положение о выборах в Совет Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации.

Выборы в Совет Федерации первого созыва состоялись 12 декабря 1993 г. Всего в верхнюю палату было выбрано 175 депутатов, среди них - много руководителей региональных органов исполнительной власти: пять президентов, 11 глав правительств, 43 краевых и областных "губернаторов", три федеральных министра. Первым председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 г., стал Владимир Шумейко.

Согласно действующей редакции закона "О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ", членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

В соответствии с новым законом, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Однако, поскольку в ряде субъектов Российской Федерации были сформированы двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти, новый закон предусмотрел, что член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

До вступления в силу решений об избрании (назначении) в установленном новым Федеральным законом порядке новых членов Совета Федерации, члены Совета Федерации - представители по должности от субъектов Российской Федерации в Совете Федерации должны были продолжать исполнять свои полномочия.

5 декабря 2001 г. председателем Совета Федерации был избран Сергей Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В январе 2002 г. закончилась предусмотренная новым Федеральным законом "ротация" членов Совета Федерации. 16 января 2002 г. Совет Федерации третьего созыва приступил к работе в новом составе .

14 февраля 2009 г. президент РФ Дмитрий Медведев подписал Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Закон установил новый порядок формирования Совета Федерации, предложенный президентом в Послании Федеральному Собранию Российской федерации 5 ноября 2008 г.

В соответствии с новым законом кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта.

Новый порядок формирования Совета Федерации вступит в силу с 1 января 2011 г. Установлен переходный период, в течение которого действующие члены Совета Федерации доработают свой срок полномочий.

Материал подготовлен на основе информации открытых источников

В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 года № 113‑ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, достигший возраста 30 лет, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации, и обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе — поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа — совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Действующие в настоящее время парламентские системы дают немало примеров различных способов комплектования верхних палат высших представительных и законодательных органов.

Рассматривая способы формирования Совета Федерации, мы обнаруживаем большое разнообразие.

Первый - выборный порядок, касающийся всего состава верхней палаты или же подавляющего большинства ее депутатов. Выборность воплощает в себе демократические процедуры формирования парламентов, однако до настоящего времени она не стала повсеместным правилом.

Второй способ - прямо противоположный первому, невыборный. Он реализуется в формах назначения, занятия места парламентария по должности, по праву и даже по наследству.

Третий способ - смешанный, характеризуется одновременным сочетанием первых двух вариантов в различных их проявлениях.

Кратко рассмотрим их и сопоставим каждый из принципов формирования Совета Федерации.

Первый принцип - прямые и непрямые выборы, разделяя последние на косвенные и многостепенные.

Прямые выборы - это всегда непосредственное избрание гражданами своих представителей в парламентские органы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Особенность этих выборов заключается в отсутствии особого рода посредников (выборные коллегии, парламенты субъектов Федерации и т. п.) между избирателями и кандидатами на выборные должности, что свойственно непрямым (косвенным) выборам.

В таком же порядке создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На прямых выборах находит применение как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы.

Косвенные выборы представляют собой такой способ формирования верхних палат, когда депутаты избираются не гражданами непосредственно, а особыми выборщиками (законодательными органами субъектов Федерации; нижними палатами парламентов; избирательными коллегиями; местными властями).

Выборному порядку соответствует способ образования Совета Федерации, функционировавшего в период с 1993 по 1995 годы. Он избирался в результате прямых выборов населением субъектов Федерации. Косвенному характеру выборов отвечает избрание половины состава членов Совета Федерации законодательными органами государственной власти российских регионов в настоящее время.

Второй принцип - назначение членов верхней палаты. Это довольно устоявшийся способ комплектования второй палаты парламента.

В ряде случаев обладание мандатом сенатора связывается с занятием конкретной должности или с определенным правом на это. В России до недавнего времени в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.

Данный способ образования верхних палат применялся в отношении Совета Федерации периода 1995-2001 годов, когда в его состав входили главы исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации.

Третий принцип - смешанный характер создания верхней палаты.

Такой вариант образования соответствует Совету Федерации, сформированному на основе Федерального закона от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», половина состава которого назначается руководителями исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а вторая половина избирается региональными парламентами.

Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти» (ч.2 ст.95) и что «порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами» (ч.2 ст.96).

Многовариантность трактовки ст.95 Конституции привела к тому, что Совет Федерации на сегодняшний день является самым реформируемым органом государственной власти, судьба которого не определена окончательно. За прошедшие годы существования верхней палаты были опробованы три способа ее формирования.

История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 года. Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, которые создавались в рамках границ субъектов Федерации. Количество округов соответствовало числу субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты - избранию двух представителей от каждого региона. При этом избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов.

Согласно механизму образования верхней палаты, заложенному в Федеральном законе от 5.12.1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в состав верхней палаты парламента вошли по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.

Спустя пять лет, 5 августа 2000 г., был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который вводил новый порядок формирования палаты. Третий этап развития Совета Федерации ознаменовался тем, что в палату вошли по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться. Существующие проекты формирования палаты отражают пеструю палитру вариантов - от прямых выборов и ступенчатых выборов, проводимых особыми электоральными коллегиями (путем выдвижения делегатов представительными органами), до различных способов делегирования и прямого назначения.

Тот факт, что оптимальный порядок формирования Совета Федерации до сих пор не найден, можно объяснить рядом причин.

Во-первых, в Конституции заложены противоречивые нормы. Цитируемая ст.95, с одной стороны, говорит о том, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, т.е. от сообщества граждан. Но далее следует уточнение: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Это явное противоречие нуждается в толковании.

Во-вторых, одна из главных причин заключается в самой процедуре изменения порядка формирования верхней палаты. Согласно ст.96 Конституции РФ данный вопрос регулируется на уровне федерального закона, который, в случае совпадения позиций главы государства и большинства депутатов Государственной Думы, может быть принят без выраженного одобрения Совета Федерации.

В-третьих, сам порядок комплектования состава как первой, так и второй палаты российского парламента в целом до настоящего времени не приобрел самодостаточной ценности и потому рассматривается субъектами политики (в том числе и самими законодателями) как элемент «институционального дизайна», который, при необходимости, может быть подвергнут кардинальному изменению.

Совет Федерации – верхняя палата парламента РФ. В СФ входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Порядок формирования СФ закреплен в Конституции и в ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ».

Членом СФ может быть избран (назначен) гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, достигший возраста 30 лет, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом СФ, и обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы госвласти.

I. Член СФ - представитель от однопалатного законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом гос власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Член СФ - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

В двухпалатном законодательном (представительном) органе госвласти субъекта РФ Федерации кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в СФ вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа поочередно председателями палат . Группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ может внести на рассмотрение альтернативную кандидатуру (кандидатуры) для избрания представителя в СФ.

Решение законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ об избрании представителя в СФ от законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ - совместным постановлением обеих палат.

II. Представитель в СФ от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ) на срок его полномочий, не позднее трёх месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Решение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнит органа госвласти субъекта РФ) о назначении представителя в СФ от исполнительного органа госвласти субъекта РФ оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ). Указ (постановление) в 3ёхдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ, законодательный орган рассматривает этот указ и он вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в СФ от исполнительного органа госвласти субъекта РФ.

Орган госвласти субъекта РФ, принявший решение об избрании (о назначении) члена СФ, не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу телеграммой уведомляет СФ о содержании решения и о дате его вступления в силу и не позднее 5ти дней со дня вступления решения в силу направляет его в СФ.

Избранный (назначенный) член СФ в пятидневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) направляет в СФ копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена СФ, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трёхдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

Полномочия члена СФ начинаются со дня принятия СФ решения о подтверждении полномочий данного члена СФ. Полномочия члена СФ прекращаются со дня принятия СФ решения о подтверждении полномочий нового члена СФ - представителя от того же органа гос власти субъекта РФ.

К ведению Совета Федерации относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.

Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Материал подготовлен на основе информации открытых источников