Отношения служащих. Служба и служащие (административно-правовой статус)

1. При сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа государственно-служебные отношения с гражданским служащим продолжаются в случае предоставления гражданскому служащему, замещающему сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, с его письменного согласия иной должности гражданской службы в том же государственном органе или в государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, либо в другом государственном органе с учетом:

1) уровня его квалификации, специальности, направления подготовки, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки;

(см. текст в предыдущей редакции)

2) уровня его профессионального образования, продолжительности стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки при условии получения им дополнительного профессионального образования, соответствующего области и виду профессиональной служебной деятельности по предоставляемой должности гражданской службы.

(см. текст в предыдущей редакции)

2. О предстоящем увольнении в связи с сокращением должностей гражданской службы или упразднением государственного органа гражданский служащий, замещающий сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, предупреждается представителем нанимателя персонально и под роспись не менее чем за два месяца до увольнения.

3. В течение срока, указанного в части 2 настоящей статьи, в государственном органе может проводиться внеочередная аттестация гражданских служащих в соответствии со статьей 48 настоящего Федерального закона. По результатам внеочередной аттестации гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе.

4. Преимущественное право на замещение должности гражданской службы предоставляется гражданскому служащему, который имеет более высокую квалификацию, специальность, направление подготовки, соответствующие области и виду его профессиональной служебной деятельности, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Представитель нанимателя государственного органа, в котором сокращаются должности гражданской службы, или государственного органа, которому переданы функции упраздненного государственного органа, обязан в течение двух месяцев со дня предупреждения гражданского служащего об увольнении предложить гражданскому служащему, замещающему сокращаемую должность гражданской службы в государственном органе или должность гражданской службы в упраздняемом государственном органе, все имеющиеся соответственно в том же государственном органе или в государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантные должности гражданской службы с учетом категории и группы замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы, уровня его квалификации, его специальности, направления подготовки, стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, а в случае отсутствия таких должностей в указанных государственных органах может предложить вакантные должности гражданской службы в иных государственных органах в порядке , определяемом Правительством Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

6. В случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. В этом случае служебный контракт прекращается при сокращении должностей гражданской службы в соответствии с пунктом 8.2 части 1 статьи 37 настоящего Федерального закона и при упразднении государственного органа в соответствии с пунктом 8.3 части 1 статьи 37 настоящего Федерального закона.

7. Представитель нанимателя с письменного согласия гражданского служащего вправе расторгнуть с ним служебный контракт до истечения срока, указанного в части 2 настоящей статьи, выплатив ему дополнительную компенсацию в размере сохраняемого денежного содержания, исчисленного пропорционально времени, оставшемуся до истечения срока предупреждения об увольнении.

Эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от профессионализма персонала, исполняющего государственную службу. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих во многом зависит от их правового положения (статуса) в системе государственной службы.

Исполнение государственной службы предполагает вступление государственного служащего в определенного рода правовые отношения. Характер возникающих правоотношений и определяет содержание его правового статуса.

Отношения служащего с государственным органом, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, именуются внутренними отношениями. Они являются трудовыми отношениями и регулируются нормами трудового права, закрепленными в Законе о госслужбе.

Отношения государственного служащего с третьими лицами - организациями или гражданами, возникающие в соответствии с компетенцией органа, в котором государственный служащий состоит на службе (например, должностные лица государственных инспекций, таможенных органов, следователи прокуратуры), именуемые в правовой литературе внешними, являются административно-правовыми и регулируются нормами административного права.

Государственные служащие имеют особый правовой статус, который проявляется в их служении только государству в лице его органов, назначении на должность соответствующим должностным лицом, возможности осуществления организационно-распорядительных и административных мер, предоставлении им особых государственно-правовых и властных полномочий для выполнения функций государства и др.

В правовой литературе существует мнение, что отношения, связанные с прохождением государственной службы, являются административно-правовыми, поскольку у государственно-служебных отношений отсутствует возмездность, а денежное содержание госслужащих якобы не является платой за затраченный труд и его результаты.

Однако по своей сущности указанные отношения являются не чем иным, как трудовыми правоотношениями, ибо отвечают всем признакам, характеризующим такие правоотношения: вхождение в штат государственного органа, выполнение определенной трудовой функции, то есть работы (службы) по определенной должности, специальности и квалификации, подчинение правилам внутреннего трудового распорядка, включающего, в частности, и подчинение распоряжениям и указаниям начальников (администрации), и др.

Назначение на должность, которое оформляется приказом соответствующего должностного лица и которое, по мнению некоторых специалистов в области административного права, влечет за собой возникновение административно-государственных отношений, фактически является оформлением поступления государственного служащего на работу (службу) в соответствии с заключенным им трудовым договором. Тот факт, что при исполнении своих служебных обязанностей государственный служащий может вступать в административные внешние правоотношения, не изменяет сущности трудового внутреннего правоотношения, возникающего в связи с поступлением его на государственную службу.

В трудовых правоотношениях с государственным органом государственный служащий состоит в течение всего периода прохождения своей службы. В административные правоотношения он вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий в соответствии с его компетенцией. Следует отметить, что право вступать во "внешние" правоотношения предоставлено далеко не всем государственным служащим, а лишь ограниченному кругу должностных лиц. Подавляющая часть государственных служащих по характеру своих должностных обязанностей не наделена таким правом, то есть не обладает властными полномочиями, наличие которых и выдвигается в качестве одного из аргументов в пользу признания внутренних отношений государственно-служебными, регулируемыми нормами административного и государственного права.

Наличие в правовом статусе государственных служащих частноправовых и публично-правовых элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной гражданской службе.

Гражданин, поступая на государственную службу, выступает именно свободным и равным субъектом по отношению к другой стороне. Соглашением сторон определяются должность, на которую он поступает, и некоторые другие условия. Что касается ограничений, установленных Законом о госслужбе, то они относятся как к гражданскому служащему, так и к другой стороне служебного отношения - представителю нанимателя. Например, без согласия служащего не могут быть изменены условия, предусмотренные контрактом, в частности, он не может быть переведен на другую должность и пр.

В отношении акта назначения на должность как основания возникновения служебного отношения, наличие которого рассматривается как доказательство возникновения у гражданских служащих именно административных правоотношений, надо иметь в виду, что акт назначения на должность сам по себе не является основанием для возникновения служебного отношения. Для возникновения служебного отношения необходимо наличие как акта назначения на должность, так и договора (служебного контракта), то есть необходим сложный юридический состав.

Согласно ст. 19 ТК РФ трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения или утверждения на должность в случаях, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом. Согласно ст. 13 Закона о госслужбе гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Причем акт назначения предшествует заключению служебного контракта, то есть является фактически предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение.

ТК РФ нельзя применить в полном объеме к служебным отношениям на государственной службе. В частности, невозможно применить к таким отношениям правило о фактическом допущении к работе, если трудовые отношения не оформлены надлежащим образом. В соответствии со ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе. То, что приведенная норма не может применяться к государственным служащим, сомнений не вызывает. Учитывая специфику их профессиональной трудовой деятельности, к ним не могут применяться и многие другие правила ТК РФ.

Однако принципиального различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего связана с реализацией функций государства. Но только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.

Анализ Закона о госслужбе показывает, что более чем наполовину он состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения ТК РФ, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.

Закон о госслужбе не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Такой подход соответствует ст. 11 ТК РФ, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами, а также Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе", рассматривающей государственных служащих как наемных работников. Он был закреплен и в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу с февраля 2005 г.).

Некоторые положения Закона о госслужбе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Например, согласно ст. 38 этого Закона при принятии решения о возможности расторжения служебного контракта с гражданским служащим представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа. Предусмотрев это правило, Закон о госслужбе ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. Подобных положений довольно много. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем в ранее действовавшем законе) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе о госслужбе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы.

Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. Поэтому регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами Закона о госслужбе, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно.

Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но и целые его институты. В частности, Законом о госслужбе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.

Вместе с тем попытки предусмотреть в Законе о госслужбе что-то отличное от трудового законодательства все-таки были предприняты. Новеллой являются, в частности, положения о приостановлении служебного контракта. В предусмотренных Законом о госслужбе случаях служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением его от занимаемой должности, оставлением в соответствующем реестре и включением в кадровый резерв. Всего таких случаев четыре, в том числе призыв гражданского служащего на военную службу, восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность по решению суда, избрание или назначение гражданского служащего на выборную должность и наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (ст. 39).

Трудовые и административные правоотношения, возникающие у государственных служащих в связи с исполнением государственной службы, являются самостоятельными видами правовых отношений. Они регулируются различными отраслями права.

Тот факт, что государственные служащие не являются обычными работниками, не подвергается сомнению. Действительно, это особая категория работников, но именно работников, то есть субъектов трудовых, а не административных правоотношений.

Правовой статус государственных служащих характеризуется их правами, обязанностями, ограничениями, социальными гарантиями и ответственностью. Важной особенностью, характеризующей правовой статус государственных служащих, является ограничение законом некоторых из их общегражданских прав, прежде всего в политической и экономической сферах. Подробно эти вопросы будут рассмотрены ниже.

Особенности взаимоотношений на государственной службе определялись еще в Генеральном регламенте Петра I от 27 февраля 1720 г.:

"Глава пятьдесят четвертая. О коллежских служителях, чтоб вышним своим послушание чинили, против же того и оные по каждому характеру и почтению поступали.

В протем повелевает его царское величество, чтоб подчиненныя служители коллегиев, канцеляреи и кантор надлежаще послушание вышним своим чинили. А сии б против того, яко своими в чине помощники и служители по каждому характеру и почтению поступали и не соизволяет его величество, (чтоб на и последние служители в коллегиях не пристоичным поступком, побоями и другим непорядочным образом, но по приговорам и правам, трактиваны были) а всем между собою быть в соединении и чинить друг другу общим верным трудолюбием и прилежною работою в его величества службе всякое вспоможение".

Представляется совершенно правильным стремление императора обеспечить согласие и сотрудничество внутри действующих подразделений государственной службы. Современное российское законодательство такого положения о взаимоотношениях начальника со своими подчиненными не содержит.

Одна из обязанностей государственного служащего, состоящего на гражданской службе, закрепленная в п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ, состоит в исполнении поручений соответствующих руководителей, данных в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. Утративший силу Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" эту норму излагал иначе: государственный служащий "обязан исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных". Новое законодательство исключило позицию "в порядке подчиненности" и развило часть, касающуюся "незаконных" указаний начальника.

Личностный характер служебных отношений начальника и подчиненного гражданского служащего определяется требованием п. 4 ч. 1 ст. 42 Закона № 79-ФЗ, который предусматривает, что при принятии решений, затрагивающих интересы гражданского служащего, запрещается основываться на персональных данных гражданского служащего, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или с использованием электронных носителей. Интересным является также отношение к государственным гражданским служащим высшей группы должностей; например, предусматривается, что решение о поощрении и награждении руководителя Инспекции страхового надзора по федеральному округу, как территориального органа Федеральной службы страхового надзора, а также о наложении на него дисциплинарного взыскания принимает только министр финансов РФ (п. 13 Положения о территориальном органе Федеральной службы страхового надзора - Инспекции страхового надзора по федеральному округу, утв. приказом Минфина России от 28 декабря 2004 г. № 126н).

В административном аппарате Российской Федерации, как и бывшего СССР, часто имеет место действие должностных лиц "через голову". Например, мы регулярно наблюдаем по телевидению, как бывший и нынешний президенты дают указания различным министрам хозяйственного сектора, в то время как их непосредственным начальником является Председатель Правительства РФ.

"Не будет никакой модернизации, никакого быстрого экономического роста, никаких прорывов в развитии, пока безымянный маленький клерк будет подсовывать президенту заведомо ложные решения. Или пока президент будет проглатывать подобные унижения", - совершенно правильно отмечает М. Кваша. По его мнению, предложения Д. Медведева ускорить модернизацию существующих и строительство новых нефтеперерабатывающих предприятий, наладить производство высококачественных и конкурентоспособных нефтепродуктов, которые соответствуют мировым стандартам", что "должно быть приоритетом всех наших крупных компаний", основаны на неверной информации, подсунутой президенту. Он пишет: "Президента обманули. Никакой это не приоритет. А новые мощности в нефтепереработке России не нужны. Существующие-то избыточны". И объясняет это высказывание президента бородатым мифом, подобным тому, будто рентабельнее вывозить сырую нефть.

В Законе № 79-ФЗ запрет на исполнение незаконного приказа вышестоящего начальника установлен ст. 15:

"Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения" (ч. 2). И более того: "В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами" (ч. 3). Такое регулирование представляется отчасти переложением контроля законности приказа с лица, его отдающего, на исполнителя.

Обратим внимание, что в приведенных выше нормах форма взаимодействия начальника и подчиненного определена не как приказ, а как поручение.

Другой крупной проблемой во взаимоотношениях начальника и подчиненного является проблема делегирования полномочий. Каждый должен отвечать только за свою заранее нормативно установленную область государственных функций. Очевидно, необходимо нормативно затруднить перекладывание функций ответственного должностного лица на иного исполнителя, в том числе методом делегирования полномочий.

Общие принципы служебного поведения государственных служащих утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, где особо отмечена роль государственного служащего, наделенного организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим. Он призван, в частности, принимать меры к предотвращению и урегулированию конфликта интересов и не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений (п. 3 Указа).

Особая роль руководителя государственного служащего по новому законодательству РФ о государственной службе связана с урегулированием конфликтов интересов на государственной службе. Это новый для российского права институт, представляющий, по сути, один из объектов правового регулирования и состава правонарушений. "Конфликт интересов - это противоречие между личными интересами чиновника и законными интересами государства", - определяет данный институт Д. А. Медведев. Примером конфликта интересов можно назвать выполнение каких-либо властных действий государственного служащего в сфере хозяйственной деятельности или любых иных сферах, затрагивающих интересы его родственников.

Разрешение ситуации конфликта интересов урегулировано ст. 19 Закона № 79-ФЗ.

В соответствии с ч. 1 данной статьи конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или связанных с ним лиц, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы (ч. 4 ст. 19 Закона).

Подробнее ситуация разрешения конфликта интересов урегулирована постановлением Правительства РФ от 2 марта 2006 г. № 113, которым утверждено Положение об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений.

В п. 3 Положения приведены определения используемых для целей этого Положения понятий:

• - материальная выгода - экономическая выгода в денежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством РФ;
• - личная выгода - выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды. Не являются личной выгодой повышение по службе и объявление благодарности;
• - предконфликтная ситуация - ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов.

Законом № 79-ФЗ в ч. 4 ст. 19 установлено, что представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном данным Законом.

Сам конфликт интересов напрямую связан с материальным положением гражданского служащего и его внедолжностной деятельностью. Важнейшим инструментом контроля за неосновательным обогащением государственного служащего является обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Однако ч. 2 ст. 20 Закона № 79-ФЗ называет такие сведения сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Когда сведения о материальном положении должностного лица могут составлять государственную тайну, возникает ощущение, что эти сведения нужны только президенту, да еще в альтернативном порядке каким-либо группировкам, оформившимся в виде общественной организации. В то время как в контроле за материальным ростом благосостояния при выполнении государственных служебных обязанностей прямо заинтересован народ, не желающий допускать казнокрадов на государственные должности. При подобных законодательных формулировках государственный служащий становится неподконтрольным обществу лицом.

18 мая 2009 г. принят Указ Президента РФ № 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".

Новое положение статуса государственного гражданского служащего в отношениях со своим руководством заключается в тех диспозициях Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела, утв. Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. № 609, где в целях обеспечения защиты персональных данных, хранящихся в личных делах гражданских служащих, закрепляются права гражданских служащих (п. 6):

• а) получать полную информацию о своих персональных данных и обработке этих данных (в том числе автоматизированной);
• б) осуществлять свободный бесплатный доступ к своим персональным данным, включая право получать копии любой записи, содержащей персональные данные гражданского служащего, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
• в) требовать исключения или исправления неверных или неполных персональных данных, а также данных, обработанных с нарушением Федерального закона. Гражданский служащий при отказе представителя нанимателя или уполномоченного им лица исключить или исправить персональные данные гражданского служащего имеет право заявить в письменной форме представителю нанимателя или уполномоченному им лицу о своем несогласии, обосновав соответствующим образом такое несогласие. Персональные данные оценочного характера гражданский служащий имеет право дополнить заявлением, выражающим его собственную точку зрения;
• г) требовать от представителя нанимателя или уполномоченного им лица уведомления всех лиц, которым ранее были сообщены неверные или неполные персональные данные гражданского служащего, обо всех произведенных в них изменениях или исключениях из них и др.

Одним из рычагов воздействия на руководство является забастовка, однако в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 17 Закона № 79-ФЗ государственным служащим она запрещена. И это вполне обоснованно, так как посягательство в данном случае совершается не на вышестоящее должностное лицо, а на само государство, поскольку порядок, установленный в государстве, реализуется именно государственными служащими. Можно сказать, что в лице государственных служащих мы видим само государство. Требовать чего-то от государства для государственных служащих является нонсенсом, государство обеспечивает своих выразителей всем необходимым. Иначе с одной стороны - это не государственные служащие, а с другой - не государство.

Разрабатывая свои знаменитые "двенадцать принципов производительности", Гаррингтон Эмерсон, американский теоретик научного управления, сформулировал правильный, на наш взгляд, принцип взаимоотношений начальника и подчиненного, основанный на взаимозависимости различных звеньев единого производственного цикла, в котором одинаково важно завязаны и тот и другой. Обеспечивать своими указаниями и действиями производительную работу подчиненного - вот суть роли начальника. Этот принцип в наших условиях действует не всегда.

В современных условиях низкого профессионального уровня руководителей в стране возникают ситуации, когда прямо на рабочем месте якобы без ведома руководителя ведомства возникают криминальные группы, организуются преступные сообщества. Например, в ноябре 2007 г. в Мосгорсуде коллегия присяжных вынесла обвинительный вердикт четырем старшим офицерам управления уголовного розыска ГУВД Москвы, входившим в организованную преступную группировку, руководил которой генерал МЧС Владимир Танеев. Бывший начальник управления безопасности МЧС России создал это преступное сообщество в 1997 г. В сентябре 2006 г. Московский окружной военный суд за совершение тяжких и особо тяжких преступлений приговорил Танеева и шестерых бывших сотрудников МУРа к лишению свободы на срок от 15 до 20 лет.

Особые отношения руководителя с подчиненным государственным служащим возникают в силу секретности. Так, в ходе проверок, проведенных УФСБ и столичным управлением Следственного комитета при Прокуратуре РФ в 2009 г., неожиданно выяснилось, что ряд столичных милицейских начальников, допущенных к государственной тайне по форме "совершенно секретно", неоднократно выезжали за границу без санкции своего руководства.

В статье поднимается проблема формирования позитивного отношения населения к государственным служащим, а также проблема отношения самих государственных служащих к своей миссии. Авторами отражаются результаты проведенного опроса населения и госслужащих по вопросам отношения населения к чиновникам, а также проблем, которые необходимо решить чиновникам, проблемы подчинения их работы общественному контролю, вопросам характеристик госслужбы, исходя из предпочтений самих госслужащих, социальном престиже их работы, эффективности проводимой кадровой политики в органах государственной власти, удовлетворенности госслужащих условиями труда. Проведенный анализ сопровождается выводами о необходимости повышения качества госслужбы через улучшение ее социального престижа. Важно переходить к формированию нового представления о госслужбе как о полноценном наемном труде с достойным материальным вознаграждением.

удовлетворенность госслужащих условиями труда

социальный престиж

стимулирование работы госслужащих

кадровая политика в госслужбе

лояльность населения к госслужбе

эффективность госслужбы

взаимоотношение населения и госслужащих

1. Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов./ Аналитический доклад Института социологии РАН. URL.: http://www.isras.ru/analytical_report_bureaucracy.html (дата обращения 20.04.2014).

2. Горобцова А.Е. Проблема диалога между властью и обществом в современной России (по результатам социологического исследования) // Государственное управление. Электронный вестник. 20134. № 41. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/41_2013gorobtsova.htm (дата обращения 20.04.2014).

3. Киселева О.В., Сурцева Ю.А. Проблема формирования позитивного отношения общества к образу чиновника и государственного служащего на примере средств массовой информации Ульяновской области // Современные проблемы науки и образования. – 2013. – № 6. URL: http://www..04.201).

4. Образы чиновников и чиновничества в СМИ и массовом сознании // «Пресс-служба», №1, январь, 2007. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://gradienta.hosting.rusoft.ru/ru/press/publication/576 (дата обращения 20.04..2013).

5. Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Проблема взаимоотношения общества и чиновников в России существовала всегда и сегодня является предметом многих исследований . Среди причин народной «нелюбви» к чиновникам наиболее существенным фактором выступает феномен инфор-мационного обмена, а также результат практически однонаправленной деятельности средств массовой информации.

В массовом сознании образ чиновника имеет психологическое основание. Государственный служащий олицетворяет государство, в связи с этим представляется образ человека заботливого, возможно, строгого, но справедливого, умного. Люди желают доверять чиновнику, они идут к нему со своими бедами и проблемами, за добрым советом. Чиновник должен защищать интересы граждан и государства по закону и справедливости. Он поступает достойно и действует уверенно. Чиновник должен быть максимально компетентен в своей работе, что законодательно закреплено. Описанный образ соответствует традиционному патерналистскому типу поведения, типичному для чиновника среднего и старшего класса дореволюционного периода. Для такого образа присущи некоторая элитарность, кастовость, узнаваемость и существование в определенной общественной нише.

С целью выявления современного отношения населения к госслужащим, а также отношения самих госслужащих к своей высокой миссии нами проводилось исследование по теме «Население и госслужба: проблемы взаимоотношений и привлекательности госслужбы для населения». В ходе исследования были опрошены жители г. Ульяновска разных возрастных категорий и социального статуса, а также государственные служащие, работающие в государственных органах исполнительной власти Ульяновской области. Для проведения исследования было разработано 2 анкеты. Первая анкета содержит такие вопросы, как: «Кто такие чиновники? Как Вы относитесь к чиновникам? Какими качествами должен обладать госслужащий?» и др. Проанализировав ответы по этому опроснику, мы сделали некоторые выводы об отношении жителей г. Ульяновска к госслужащим. Вторая анкета содержит вопросы, ответы на которые выявляют отношение самих государственных служащих к выполнению своих обязанностей.

По полученным данным на январь 2014 года можно утверждать, что отношение населения к госслужащим нейтральное, хотя большинство ульяновцев признаёт, что и в госаппарате работают разные люди. На вопрос «Кто такие чиновники?» получены интересные ответы: среди респондентов нашлись те, кто уверен, что чиновник - человек, который удачно устроился и хорошо зарабатывает (19 %); 4 % уверены, что чиновники - служащие, которые служат не народу, а исполнению правил, норм и законов; 2 % опрошенных считают слово «чиновник» ругательным. На вопрос «Как Вы относитесь к чиновникам?» большинство респондентов ответили, что у них нейтральное отношение (68 %), негативно к чиновникам относятся 22 % и положительное отношение у 10 % опрошенных. Стоит отметить, что положительное отношение к сотрудникам государственного аппарата высказывали в основном лишь те, кто сами в нем работают, а вот у молодых людей преобладает нейтральное отношение к чиновникам.

Максимально негативную оценку госслужащим дают пенсионеры, что предсказуемо, так как именно эта категория в большей степени рассчитывает на социальную поддержку, но получает её в меньшем размере. Работающие граждане категорически не согласны с тем, что чиновники работают на благо общества (58 % ответов), студенты придерживаются прямо противоположного мнения (31 % ответов), пенсионеры, безработные и люди иного социального статуса воздержались от ответа (11 % ответов).

Среди качеств, которыми должен обладать госслужащий, большинство выделили «образованность и грамотность», затем идут «следование интересам граждан», «стратегическое мышление», «владение политической ситуацией», и в последнюю очередь госслужащие должны обладать предприимчивостью.

Рис. 1. Распределение ответов на вопрос: «Какими качествами должен обладать госслужащий?», в %

Возможно, именно общим негативным отношением к чиновникам объясняется тот факт, что, несмотря на сравнительно стабильное и относительно «благополучное» положение, только 23,8 % ульяновцев говорят о том, что госслужба остаётся привлекательной, однако 30,3 % респондентов так не считают. Обнадеживает то, что госслужба остаётся привлекательной для самых молодых (36,5 %) представителей группы молодых людей возраста до 30 лет. Однако как бы парадоксально это ни звучало, стоит отметить, что именно молодые люди до 30 лет и люди, не находящиеся на госслужбе, говорят о том, что заработная плата чиновников должна зависеть от качества их работы, а их работу необходимо подчинить общественному контролю.

О том, что работа чиновников должна быть «прозрачна» для населения, заявляет большинство респондентов (86 % ответов), при этом 14 % считают, что помощь населению должна сосредотачиваться не только в городе, но и в глубинке - там тоже люди.

На вопрос «Какие первоочередные проблемы необходимо решить чиновникам?» - 52 % опрошенных утверждают, что самая важная проблема - коррупция, 22 % - проблемы в медицинском обслуживании; 16 % респондентов считают, что необходимо решать проблемы в ЖКХ; 5 % - проблемы с дорогами и 5 % - проблемы в образовании и науке.

Несомненно, на формирование позитивного отношения современного общества к чиновникам и государственным служащим влияют средства массовой информации, исключением не стали и СМИ Ульяновской области. Как отметили ульяновцы, в СМИ Ульяновской области преобладает негативная информация о чиновниках (71 %), преобладание позитивной информации наблюдает 21 % респондентов, и 8 % опрошенных считают, что в СМИ нет никакой информации о чиновниках. К причинам преобладания негативной информации большинство отнесли «общую тенденцию по России» (82 %), некоторые отметили, что «скандалы отвлекают людей от других проблем» (17 %), и 1 % респондентов считают, что причина негатива в СМИ - это политический заказ.

Несмотря на то, что существует множество проблем, которые необходимо решить чиновникам, и многие крайне недовольны работой представителей власти, население твёрдо уверено, что можно улучшить отношение общества к чиновникам, так считают 79 % опрошенных, 20 % придерживаются противоположного мнения и 1 % респондентов ответили «не знаю».

Вот только прежде, чем менять отношение общества к государственным служащим, может, стоит изменить отношение самих госслужащих к их высокой миссии?

Не случайно замечено, что начинать нужно с самих госслужащих, и на это есть все основания!

Работа на службе у государств во все времена считалась престижной. Имелось мнение, что людей привлекает высокий общественный статус и работа на благо общества. Сегодня, как показывают результаты исследования, преобладают несколько иные подходы при оценке мотивов поступления на государственную службу. Не секрет, что для многих госслужба является местом, где приобретается определенный уровень профессионализма, необходимый для перехода на другую, более высокооплачиваемую работу. Именно поэтому этот вариант на первом месте среди мотивов поступления на госслужбу, так ответил 51 % респондентов. Следующее обстоятельство, привлекающее людей на эту работу, - возможность карьерного роста (30 %). Третьим по значимости преимуществом госслужбы является стабильность, её отметили 9 % опрошенных. Интересная работа, возможность приобрести полезные связи, дружный коллектив - каждый из этих вариантов около 3 % респондентов рассматривает как преимущество государственной службы. Список продолжают: изменение сферы деятельности, возможность самореализации (от 2 до 4 %). И на самом последнем месте остаётся служба на благо общества - 1 %.

Рис. 2. Распределение ответов на вопрос: «Что для Вас является мотивом для поступления на госслужбу?», в %

Таким образом, очевидным становится обстоятельство, что современная госслужба не обладает какими-то явными преимуществами с практической точки зрения. По полученным данным можно сделать вывод, что на госслужбу в основном идут люди, стремящиеся повысить уровень профессионализма и добиться карьерного роста, всё остальное уходит на задний план.

Чтобы лучше понять то, что сегодня представляет собой государственный служащий, был проведен анализ целей, которые перед собой ставят госслужащие. Большинство респондентов (57 %) ответили, что главная их цель - самореализация, на втором месте оказалось повышение знаний и навыков - 27 %. Профессиональный и карьерный рост занял третью ступень пьедестала у опрошенных - 16 %. Стоит отметить, что ни один госслужащий не ответил, что самая главная его цель - это служба государству!

Рассматривая материальную сторону привлекательности работы на госслужбе, мы убедились, что ожидания респондентов совсем не совпадают с реальностью. Большинство опрошенных желают иметь заработную плату от 30 до 50 тысяч рублей (48 %), на заработную плату от 15 до 30 тысяч рублей претендует 39 % респондентов, и только 13 % опрошенных считают, что за такой нелёгкий труд необходимо получать от 50 до 100 тысяч рублей.

Также государственным служащим предлагалось проранжировать характеристики их службы, исходя из их предпочтений, и вот какие результаты мы получили.

Рис. 3. Распределение ответов на вопрос: «Назовите характеристики Вашей работы, исходя из Ваших предпочтений?», в %

Возникает вопрос о том, что побуждает к увольнению с государственной гражданской службы. Результаты анализа полученных в ходе опроса ответов показывают, что наиболее важными факторами неудовлетворенности госслужащих являются низкая заработная плата, отсутствие карьерного роста, отсутствие профессионального роста, далекое расположение места работы от дома, плохая организация труда, плохие отношения с руководством, неудовлетворённость условиями труда и плохие отношения с коллегами.

Полученные данные позволяют сделать вывод о том, что современная государственная служба с точки зрения корпоративного менеджмента является неконкурентоспособной. Госслужащие не чувствуют себя социально защищенными, многие не видят реальных перспектив для продвижения наверх. Единственными существенными обстоятельствами, стимулирующими работу госслужащих, являются благоприятный микроклимат в коллективе и преданность непосредственному руководству. Однако в соответствии с принципами менеджмента эти обстоятельства явно недостаточны, чтобы добиться от сотрудников эффективного выполнения своих служебных обязанностей.

Несомненно, низкая удовлетворенность доходами накладывает свой отпечаток на социальное восприятие и самочувствие госслужащих.

Низкий уровень удовлетворенности и слабые мотивирующие факторы объясняют то обстоятельство, что многие госслужащие не испытывают сильной привязанности к своему месту работы.

В оном из вопросов исследования респондентам было предложено оценить вероятность их перехода на работу в частный сектор, в случае поступления им соответствующего предложения. 36 % ответов прозвучали: «да, скорее всего, перешел бы», 32 % - «нет, скорее всего, не перешел бы» и 32 % - «затрудняюсь ответить». Такое распределение ответов на данный вопрос показывает низкий уровень лояльности госслужащих по отношению к своей службе, что является, несомненно, тревожным признаком. Ситуация, когда больше 30 % госслужащих находятся в состоянии поиска лучшего места работы, говорит о низком социальном престиже и о неэффективности проводимой кадровой политики. Мы видим, что сегодня только 36 % госслужащих сообщает о преданности своей профессии.

Общий вывод по результатам проведенного исследования, цель которого состояла в выявлении отношения госслужащих к своей работе, весьма неутешителен. Можно отметить, что у работников госсектора, к сожалению, недостаточно стимулов для выполнения своей работы на более высоком уровне. Факторами, формирующими у современного госслужащего низкий уровень лояльности к своей работе, являются: невысокая зарплата, незначительный социальный пакет и весьма туманные перспективы карьерного роста в совокупности с абстрактным представлением о себе, как о служителе обществу. Как следствие такого отношения к работе, распространено мнение о госслужбе как о некотором перевалочном пункте на пути к более доходной работе в негосударственном секторе.

Таким образом, исследование показало необходимость повышение качества госслужбы через улучшение ее социального престижа. Для повышения позитивного отношения как общества к госслужащим, так и самих госслужащих к своей работе необходимы меры усовершенствования системы мотивации их труда, переход к формированию нового представления о госслужбе как о полноценном наемном труде, когда достойное материальное вознаграждение предлагается взамен профессионализму. Повышение уровня заработной платы - это не единственный подход к мотивации государственных гражданских служащих. Существует масса методов нематериального характера: организация досуга для госслужащих и членов их семей (посещение театров, кинотеатров, выставок, концертов), предоставление льгот на санаторно-курортное лечение, льгот на поездки в транспорте, предоставление абонементов на посещение спортивно-оздоровительных комплексов, проведение тренингов и деловых игр на сплочение и командообразование и т.п. Отдача и ориентация на качественный результат возможны только в том случае, если госслужащий будет уверен в том, что он служит государству, а государство в свою очередь даёт ему и членам его семьи своего рода гарантии достойной жизни. Только когда у самих государственных гражданских служащих изменится отношение к своему предназначению, вот только тогда можно будет изменить мнение общества и сформировать у него позитивное отношение к государственной гражданской службе.

Рецензенты :

Лапин А.Е., д.э.н., профессор, зав. кафедрой экономического анализа и государственного управления Ульяновского государственного университета, г. Ульяновск.

Романова И.Б.., д.э.н., профессор, зав. кафедрой бухгалтерского учета и аудита Ульяновского государственного университета, г. Ульяновск.

Библиографическая ссылка

Государственная служба может исследоваться и как совокупность определенных правоотношений, складывающихся по поводу ее прохождения и организации. Разнообразные правоотношения возникают и при осуществлении служащими своей профессиональной" деятельности, реализации должностных полномочий, взаимодействии с различными органами, организациями и гражданами.

Правоотношения занимают центральное место в механизме правового регулирования. Именно через них нормы права реализуются в деятельности государственных органов и их служащих, в поведении граждан. Правоотношения имеют и системообразующую значимость, поскольку наличие специфических отношений, составляющих предмет регулирования определенной совокупности правовых норм, свидетельствует об относительной обособленности этих норм в системе права.

Данная категория глубоко и обстоятельно освещена в юридической литературе. При этом в работах по теории права дается общая характеристика правоотношений, их содержания и субъектов, раскрывается их роль в механизме правового регулирования.

Правоотношения,- складывающиеся, в сфере государственной службы, в основном исследовались в трудах специалистов по административному праву - А.П: Алехина и Ю.М. Козлова, Вельского, Б.Н. Габричидзе и А.Н. Чернявского, В.М. Манохина, Ю.Н. и других. В науке трудового права вопросы правоотношений государственных служащих затрагивались в работах Н.Г. Александрова, Л.Я. Гинцбурга, К.П. Горшенина, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской, В.Н. Скобелкина, З.С. Гафарова, С.А. Ивановой, Л.А. Чикановой, и других.

При этом у представителей данных отраслевых юридических наук сложились различные, а порою диаметрально противоположные точки зрения по вопросам о природе, структуре " и отраслевой принадлежности правоотношений, субъектами которых являются государственные служащие. В значительной степени эти расхождения во взглядах обусловливаются присущими наукам трудового и административного права различиями- в» принципиальных подходах к определению предмета правового регулирования соответствующих отраслей права.

В науке административного права отношения в сфере государственной службы рассматриваются как отношения государственно-управленческого характера, возникающие при организации и практическом осуществлении властной» исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, и имеющие направленность на реализацию управленческих функций государства, публичной власти.

При этом государственное управление в административном праве рассматривается в широком аспекте: не только как властная исполнительно- распорядительная деятельность государственных органов, но также и как внутриорганизационная деятельность в аппаратах самих государственных органов. Соответственно государственно-управленческие отношения подразделяются на «внешние отношения», складывающиеся между государственными органами, а также их служащими и различными объектами, не входящими в систему исполнительной власти (гражданами, общественными объединениями, государственными и негосударственными организациями), и так называемые «внутриаппаратные (внутриорганизационные, внутрисистемные) отношения», опосредующие формирование системы органов исполнительной власти, их взаимодействие между собой, организацию службы в государственных органах, формы и методы внутриаппаратной работы.

Основываясь на этом делении управленческих отношений, представители науки административного права и отношения в сфере государственной службы также подразделяют на две основные группы. В первую группу включаются отношения между государственными органами, государственными служащими и управляемыми ими внешними социальными объектами, во вторую, - отношения по поводу организации и прохождения самой государственной службы, складывающиеся внутри государственного аппарата. В науке административного права эти отношения получили наименование соответственно "внешних" и "внутренних" служебных (государственно- служебных) отношений.

«Внутренние» служебные отношения в свою очередь подразделяются на структурные и функциональные отношения, направленные соответственно на формирование структуры и обеспечение функционирования государственного аппарата, на отношения по поводу организации службы, управления ею, и отношения по поводу ее практического осуществления.

С точки зрения ученых-административистов, все отношения в связи с формированием структуры государственной службы, ее организацией и управлением службой, складывающиеся как внутри государственного органа, так и в системе государственного аппарата в целом, принадлежат к сфере административно-правового регулирования. Что же касается отношений по поводу функционирования государственной гражданской службы, осуществления служебной деятельности, то здесь позиции представителей науки административного права расходятся.

Деление на «внутренние» и «внешние» служебные отношения используется и в литературе по трудовому праву. Представители науки трудового права (М.О. Буянова, В.И. Миронов, О.В. Смирнов, Л.А. Сыроватская, З.С. Гафаров, С.А. Иванова, В.Ш. Шайхатдинов) полагают, что те «внутренние» отношения, которые именуются учеными-административистами отношениями по поводу практического осуществления государственной службы, являются на самом деле трудовыми (служебными трудовыми) отношениями и входят в предмет трудового права. По их мнению, эти отношения являются разновидностью трудовых отношений, поскольку складываются на рынке труда между работником (государственным служащим) и работодателем (государством в лице государственного органа), опосредуют выполнение служащим определенной трудовой функции с включением его в трудовой коллектив конкретного государственного органа, имеют длящийся и возмездный характер. Вместе с тем, как отмечают названные авторы, служебным трудовым правоотношениям присуща своя специфика, - они носят публичный характер, непосредственно связаны с реализацией государственных задач и функций, регулируются не только общими нормами трудового права, но и специальным законодательством о государственной службе. Особенности служебных трудовых правоотношений проявляются также в их элементах: субъектах, объектах, содержании, юридических фактах.

Кроме собственно трудовых отношений, в предмете трудового права выделяются также и иные отношения, именуемые тесно связанными (смежными) или производными от трудовых отношениями. В отличие от собственно трудовых отношений, эти отношения непосредственно не направлены на опосредование применения труда, но предшествуют, сопутствуют им или вытекают из трудовых отношений. К ним относят отношения по трудоустройству, по профессиональной подготовке и повышению квалификации кадров непосредственно на предприятии, по надзору за охраной труда и соблюдением законодательства о труде, по рассмотрению трудовых споров. Некоторые авторы в качестве самостоятельных групп отношений в предмете трудового права выделяют отношения по социальному партнерству, называя их социально-трудовыми или социально-экономическими отношениями в сфере труда, и отношения ответственности сторон трудового договора.

Трудовой кодекс Российской Федерации (статья 1) к иным непосредственно связанным с трудовыми отношениям относит отношения по организации труда и управлению трудом; по трудоустройству у данного работодателя; по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя; по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; по участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; по материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда); по разрешению трудовых споров.

Аналогично этому и в сфере государственной службы выделяются предшествующие, сопутствующие и вытекающие из служебных правоотношений: отношения по трудоустройству, профессиональной подготовке, повышению квалификации, материальному обеспечению служащих, в том числе после увольнения с государственной службы, а также отношения по рассмотрению служебных трудовых споров.

Изложенные точки зрения показывают, что при рассмотрении структуры и отраслевой принадлежности отношений в сфере государственной службы в науках административного и трудового права используются традиционные для каждой из этих отраслей конструкции предметов правового регулирования. Между тем, на наш взгляд, на основе только соответственно административно- правовых или трудоправовых представлений не удастся построить единую концепцию, отражающую специфику государственной службы как публичного института профессиональной трудовой деятельности по обеспечению реализации государственных задач и функций. При определении состава отношений, составляющих предмет правового регулирования государственной службы, требуются подходы, основанные на синтезе достижений наук административного и трудового права.

В свете сказанного необходимо прежде всего решить главную задачу, - корректно определить границы предмета правового регулирования государственной гражданской службы. И в этой связи принципиальные возражения вызывает включение в его состав так называемых «внешних» отношений, - отношений государственного управления.

Существо государственно-управленческих отношений состоит в организующем воздействии субъектов государственного управления (государственных органов, должностных лиц, действующих от имени государства) на внешние по отношению к государственному аппарату объекты: органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, отдельных граждан. Здесь государство проявляет себя по отношению к гражданскому обществу как институт публичной власти, как организатор общественной жизни, в силу чего эти отношения являются публично- властными правовыми связями, отношениями реализации государственной власти.

В такого рода отношения, которые также можно назвать «внешними», вступают все работники, трудовая деятельность которых состоит во взаимодействии с вещественными или социальными факторами труда. Содержанием этих отношений предопределяются условия труда (трудовая функция работника, права, обязанности и ответственность, режим трудовой деятельности, особенности охраны труда, объем льгот и компенсаций и т.д.). Следовательно, по сравнению с трудовыми отношениями данные отношения имеют значение внешнего фактора, под воздействием которого определяется специфика содержания трудовых отношений.

«Внешние» отношения государственных служащих в этом смысле аналогичны рассматриваемым отношениям. Специфика этих отношений, состоящая в том, что они складываются в сфере государственного управления и поэтому имеют публично-властный характер, должна учитываться при установлении условий организации и прохождения профессиональной служебной деятельности. Однако применительно к самой государственной службе эти отношения имеют значение внешнего фактора, находящегося вне предмета ее регулирования.

Предметом трудового права являются не все отношения в сфере труда, а только те из них, которые возникают по поводу применения наемного труда, условий его использования, организации и управления. Точно также, предметом правового регулирования гражданской службы являются не все правовые связи, которые складываются с участием служащих, а только отношения по поводу ее «внутреннего устройства»: организации профессиональной служебной деятельности и управления ею, условий и порядка прохождения службы, статуса служащих. Иначе в сферу государственно-служебного регулирования попадет поистине безбрежный круг публичных правоотношений, в которых участвует государство в лице государственных органов и действующих от их имени служащих.

Именно так обозначается сфера правового регулирования государственной службы в законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» было сказано, что этим законом устанавливаются правовые основы организации государственной службы и основы правового положения государственных служащих. Согласно преамбуле и статье 2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», этот Закон устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы гражданской службы, и предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) гражданских служащих.

Думается, что смешение «внутренних» и «внешних» отношений на государственной службе было обусловлено тем, что в определенный период отсутствовали специализированные нормативные правовые акты, основным предметом регулирования которых являлись именно вопросы организации государственной службы, порядка, и- условий ее прохождения, служебного статуса и социальной защиты государственных служащих. Отдельные нормы, относящиеся ю государственной службе и адресованные служащим, включались в такие нормативные правовые акты, которые по своему основному содержанию регулировали общие вопросы государственного устройства, публично-правового статуса* и структуры государственных органов, их компетенции, финансирования, отношений с гражданами и организациями. Такое комплексное регулирование в едином нормативном правовом акте вопросов и государственного управления, и государственной службы широко применялось в законодательной практике, и, думается, было целесообразным и эффективным, поскольку позволяло обеспечить тесную взаимосвязь между функциональными особенностями государственных органов и спецификой профессиональной деятельности служащих этих органов.

В этом плане весьма характерным примером нормативного правового акта, в котором «должностной функционал» гражданского служащего непосредственно увязан с функциями государственного органа, является- должностной регламент. В должностном регламенте, являющемся частью административного регламента государственного органа, наряду с квалификационными требованиями, должностными обязанностями, правами, ответственностью, процедурами служебного взаимодействия, показателями эффективности и результативности труда служащего содержится также перечень государственных услуг, оказываемых гражданам, и организациям. Таким образом, должностной регламент является нормативным правовым актом, в котором в комплексе регулируются «внутренние» и «внешние» отношения гражданской службы.