Оспаривание ненормативных актов в гражданском процессе. Новый порядок обжалования ненормативных актов налоговых органов

16 мая 2017г. нашей Юридической фирме исполнилось 4 ГОДА! *** 2 июня 2017г. Калужским районным судом Калужской области вынесено решение об удовлетворении исковых требований нашей клиентки Финогеновой Г.А. на сумму 340 000 руб.*** 16 марта 2017г. Преображенским районным судом г. Москвы вынесено решение об удовлетворении исковых требований нашей клиентки Максимовой Г.И. об установлении факта родственных отношений с покойной тетей Заявителя и признании права собственности на долю в 3-комнатной квартире по праву наследования по закону. *** 14 декабря 2016г. Преображенским районным судом г. Москвы было удовлетворено исковое заявление нашей клиентки Прописновой М. В. о признании права собственности на жилое помещение в виде комнаты в порядке бесплатной приватизации. *** 03 октября 2016г. Ступинским городским судом Московской области было вынесено решение о признании права собственности нашей клиентки Финогеновой Г.А. на три земельных участка площадью 25 га, жилой дом 1961г. постройки с хозяйственными сооружениями и денежные средства, оставшиеся после смерти ее брата. Работа над делом продолжалась с февраля 2015г.***30 сентября 2016г. были получены документы из Росреестра Заокского района Тульской области - договор дарения земельного участка и выписка о регистрации перехода права собственности - по делу нашей клиентки Петрашевской А.Е. Работа по делу продолжалась с ноября 2015г.

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

В порядке, предусмотренном гл.24 АПК РФ, гражданами и юридическими лицами могут быть обжалованы в арбитражный суд любые ненормативные акты, действия (бездействие), решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, затрагивающие их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Ненормативный правовой акт, оспаривание которого производится в порядке, предусмотренном гл.24 АПК РФ, имеет индивидуальный характер, не содержит норм права, рассчитанных на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц.
Заявитель вправе по своему выбору обратиться с заявлением либо непосредственно в арбитражный суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу. Обращение с жалобой в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу, как правило, не является обязательным и не лишает заявителя права на обращение в арбитражный суд с заявлением в порядке, предусмотренном гл.24 АПК РФ. Однако из этого правила могут быть предусмотрены исключения, так, в соответствии с п.5 ст.101.2 НК РФ решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем органе. В случае обжалования такого решения в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу, в отношении которого вынесено это решение, стало известно о вступлении его в силу.
1. Последствия пропуска срока на обращение в суд с заявлением в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ
В соответствии с ч.4 ст.198 АПК РФ заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, а также решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Истечение установленного в ч.4 ст.198 АПК РФ срока не может служить основанием для возвращения заявления либо прекращения производства по делу. Заявление в любом случае принимается арбитражным судом и рассматривается в судебном заседании. Заявитель не лишен возможности заявить о восстановлении срока, представить доказательства уважительности его пропуска.
Установив, что срок пропущен и уважительных причин его пропуска не имеется, арбитражный суд отказывает в удовлетворении заявления.
2. Обстоятельства, определяемые арбитражным судом при удовлетворении заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц
При рассмотрении дел в порядке, предусмотренном гл.24 АПК РФ, суд осуществляет проверку оспариваемого ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) на предмет их соответствия требованиям закона или иного нормативного правового акта, регулирующих деятельность того или иного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица.
Арбитражный суд проверяет также, приняты ли оспариваемые ненормативный правовой акт, решение, осуществлено ли действие (бездействие) в пределах полномочий органа или должностного лица.
Заявитель, обращаясь в суд, должен доказать факт нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения какой-либо обязанности, создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказать названные обстоятельства возлагается на заинтересованное лицо.
3. Порядок исполнения решения арбитражного суда об удовлетворении заявления, рассмотренного в порядке, установленном гл.24 АПК РФ
В соответствии с ч.9 ст.201 АПК РФ копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю, в государственный орган, в орган местного самоуправления, в иные органы, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам. Названная норма предполагает, что орган или должностное лицо предпринимает меры по исполнению решения арбитражного суда, в противном случае к виновным должностным лицам могут быть применены меры административной или уголовной ответственности.
Решения по делам данной категории об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть принудительно исполнены судебным приставом-исполнителем. Так, по одному из дел Президиум ВАС РФ признал незаконным отказ в выдаче исполнительного листа, указав, что в соответствии с ч.1 ст.16 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории РФ.
Согласно ч.2 ст.318 АПК РФ принудительное исполнение судебного акта производится на основании выдаваемого арбитражным судом исполнительного листа, если иное не предусмотрено АПК РФ. Как следовало из резолютивной части рассматривавшегося решения, суд не только признал незаконными определенные действия инспекции, но и обязал ее устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя. У суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявления предпринимателя о выдаче исполнительного листа (постановление Президиума ВАС РФ от 08.09.2009 №1570/09).

Оспаривание ненормативных правовых актов

Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц возбуждается в арбитражном суде на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц (ч. 2 ст. 197 АПК).

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В случаях, предусмотренных АПК, с таким же заявлением может обратиться в арбитражный суд прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления и иные государственные органы (ч. 1, 2 ст. 198 АПК).

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК).

Статьей 90 Федерального закона «Об исполнительном производстве» определено, что на действия судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа, выданного арбитражным судом, или отказ в совершении указанных действий, в том числе на отказ в отводе судебного пристава-исполнителя, взыскателем или должником может быть подана жалоба в арбитражный суд по месту нахождения судебного пристава-исполнителя в 10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении действия). Течение этого срока для лица, не извещенного о времени и месте совершения исполнительного действия (об отказе в совершении действия), начинается со дня, когда указанному лицу стало об этом известно.

Заявление должно отвечать требованиям, предъявляемым к его форме и содержанию (ч. 1, п. 1, 2, 10 ч. 2, ч. 3 ст. 125, ст. 199 АПК), копия которого предварительно должна быть направлена ответчику перед обращением в арбитражный суд. В заявлении должны быть указаны:

а) наименование арбитражного суда, в который подается заявление;

б) наименование заявителя, его место нахождения; если заявитель является гражданин, его место жительства, дата и место его рождения, место его работы или дата и место его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя;

в) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);

г) название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;

д) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);

е) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);

ж) требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя (ч. 1 ст. 199 АПК).

К заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 126 АПК (документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий заявления, уплату государственной пошлины либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины; документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования; копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя; доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание заявления), а также текст оспариваемого акта, решения.

К заявлению об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя прилагаются, кроме того, уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств судебному приставу-исполнителю и другой стороне исполнительного производства.

Действие оспариваемого акта, решения может быть приостановлено арбитражным судом по ходатайству заявителя (ч. 2, 3 ст. 199 АПК).

Заявление об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя государственной пошлиной не облагается (ст. 329 АПК).

Срок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) указанных органов и должностных лиц - два месяца, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом. Для рассмотрения дел об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя установлен 10-дневный срок. Дело рассматривается судьей единолично (ч. 1 ст. 200 АПК).

Суду предоставляется право признать обязательной явку в судебное заседание представителей органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание. Неявка этих лиц является основанием для наложения штрафа (ч. 3 ст. 200 АПК).

Арбитражный суд может по своей инициативе истребовать от органа или лица, принявших оспариваемый акт, доказательства, необходимые для рассмотрения дела и принятия решения (ч. 4, 6 ст. 200 АПК).

В резолютивной части решения по делу должно содержаться указание на обязанность соответствующих органов и должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (ч. 4, 5 ст. 201 АПК).

Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению (ч. 7, 8 ст. 201 АПК).

Рассмотрим исторический аспект становления и развития института ответственности и оспаривания действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в России.

Для России судебный пристав - фигура исторически традиционная. Упоминание пристава встречается уже в XIII в., преимущественно в договорных грамотах великих князей с Новгородом. Однако впервые в истории исполнения судебных решений вопросы ответственности судебного пристава - дисциплинарной, гражданской и уголовной - подверглись детальной регламентации лишь по Судебным уставам 1864 г. Судебные приставы несли наказание за всякий незаконный отказ в исполнении своих обязанностей, за промедление в доставлении порученных бумаг, за превышение власти и другие противоправные поступки.

Особый интерес для настоящего исследования представляют элементы системы обжалования действий (бездействия) судебных приставов, так как они выкристаллизовались в конце XIX в.

На неправомерные действия судебного пристава взыскатель мог подать жалобу в течение двух недель со дня совершения оспариваемого действия. Жалобы на неправильное исполнение решения и все другие, связанные с исполнением споры (за исключением споров, касающихся неправильного толкования решения суда судебным приставом) подлежали рассмотрению в суде, в округе которого исполнялось решение (ст. 962 УГС). Подача жалобы не приостанавливала действия пристава по исполнению, если только о приостановлении исполнительного производства не последовало специальное определение суда (ст. 965 УГС). В соответствии со ст. 966 УГС споры и жалобы по исполнению решения разрешались в особом сокращенном порядке, который предусматривал высылку противоположной стороне копии прошения и выслушивание этой стороны, если она явится к назначенному сроку.

Наряду со взыскателем правом на жалобу обладали также должник и иные лица, интересы которых могли быть нарушены неправомерными действиями пристава. Фактически при исполнении решения должник мог воспользоваться следующими правами: обжаловать в суд неправомерные действия судебного пристава; взыскивать с пристава убытки, причиненные его неправомерными действиями.

Убытки, причиненные неправомерными действиями судебного пристава, возмещались по судебному решению из внесенного им предварительно денежного залога, а при его недостаточности - из прочего имущества самого судебного пристава.

В советский период специальных норм, устанавливающих ответственность судебных исполнителей, не существовало. Институт обжалования действий и решений судебных исполнителей носил формальный характер и на практике фактически не применялся.

Анализ действующего законодательства об уголовно-исполнительном производстве позволяет сделать вывод о преемственности в организации современной службы судебных приставов с аналогичным институтом в дореволюционной России. С момента начала судебной реформы исполнение юрисдикционных актов было выведено за пределы компетенции судебной власти и отнесено к полномочиям исполнительной власти.

Споры, связанные с обжалованием решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей, являются разновидностью дел, возникающих из публичных правоотношений.

Применительно к проблеме оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в арбитражном процессе особо актуальными являются вопросы о правовой природе дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, о признаках, позволяющих отграничить административное судопроизводство от гражданского и выделить его в отдельный вид судопроизводства, о его исковом или неисковом характере.

Поскольку при разрешении споров, связанных с оспариванием ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, судебной защите подлежат не только субъективные частные права и интересы должника и взыскателя, но и публичные интересы государства, заключающиеся в обеспечении законности и правопорядка в сфере исполнительного производства, процессуальный порядок разрешения обозначенных споров должен способствовать достижению баланса государственных и частных интересов. Обозначенная особенность предопределяет необходимость законодательного закрепления в качестве средства защиты прав и законных интересов сторон исполнительного производства административного иска с четкой детализацией его элементов.

Административный иск применительно к исследуемой категории дел следует рассматривать как обращение взыскателя или должника в арбитражный суд первой инстанции с требованием защитить оспариваемое или нарушенное, по мнению этого лица, судебным приставом-исполнителем субъективное право, либо охраняемый законом интерес.

В арбитражном процессе право на судебную защиту в суде первой инстанции реализуется сторонами исполнительного производства в форме заявления, хотя, по нашему мнению, природе этих дел больше соответствует предъявление административного иска.

Право на предъявление заявления об оспаривании ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя возникает у заявителя при наличии тех же предпосылок, что и право на предъявление иска, с теми особенностями, которые характеризуют административное судопроизводство. Такими общими предпосылками являются: подведомственность; процессуальная правоспособность сторон; отсутствие по тому же делу вступившего в законную силу судебного решения или определения о прекращении производства, а также специальная предпосылка - соблюдение срока на подачу заявления (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

В качестве факта, препятствующего обращению в арбитражный суд, расценивается наличие в производстве судебных органов дела по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям.

Спор, возникающий из исполнительных правоотношений, не может быть передан на разрешение третейского суда, а поэтому соответствующие обстоятельства не являются предпосылкой права на предъявление заявления об оспаривании ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя.

АПК РФ 2002 г. изменил правила подведомственности, в том числе и при оспаривании решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей. В частности, в ч. 1 ст. 27, п. 2 ст. 29 и ч. 1 ст. 197 АПК в основу разграничения предметов ведения арбитражных судов и судов общей юрисдикции положен не критерий - кем выдан исполнительный документ, а критерий - спор должен быть связан с предпринимательской и иной экономической деятельностью.

Обжалование действий судебного пристава-исполнителя, совершенных им в рамках сводного исполнительного производства, возбужденного как на основании решений арбитражного суда, так и на основании решений суда общей юрисдикции, производится в суде общей юрисдикции.

Административный иск состоит из тех же элементов, что и гражданский иск, то есть предмета и основания. Это относится также и к заявлению, которое закреплено действующим арбитражным законодательством в качестве средства возбуждения исследуемой категории дел.

В спорах, вытекающих из исполнительных правоотношений, применяются как преобразовательные иски (заявления), так и иски о присуждении.

Представляется, что незаконность конкретного акта, решения или действия судебного пристава-исполнителя может вытекать одновременно из нескольких обстоятельств. Во-первых, к обстоятельствам, обусловливающим незаконность оспариваемого акта, относятся нарушения процедуры принятия данного акта или несоблюдение требований к его форме. Во-вторых, судебный пристав-исполнитель может превысить свои полномочия, допустить нарушение материальных норм права, например, наложить арест на имущество, не принадлежащее должнику. Эти же обстоятельства могут быть положены в основание требований о признании действий судебного пристава-исполнителя незаконными. В указанных случаях заявление об оспаривании ненормативного правового акта или решений, действий судебного пристава-исполнителя должно содержать фактическое, а не только юридическое основание.

Исключение составляет заявление о признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя. Это заявление, как правило, содержит лишь юридическое основание, поскольку заинтересованное лицо (взыскатель и должник) не всегда имеет информацию о том, какими обстоятельствами вызвано уклонение судебного пристава-исполнителя от исполнения своих обязанностей.

Заявление о признании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя органа незаконными должно содержать указание на способ устранения допущенных нарушений, то есть заявитель должен указать, в течение какого периода и какие действия должен совершить судебный пристав-исполнитель либо какой ненормативный правовой акт он должен принять.

Специфика возбуждения судопроизводства по делам, возникающим из исполнительных правоотношений, состоит и в том, что в нем не наблюдается такого условия правомерности реализации права на судебную защиту, как оплата заявления (жалобы) государственной пошлиной. Представляется, что заявления и жалобы должника в суд по делам исполнительного производства следует оплачивать государственной пошлиной в целях недопущения злоупотребления процессуальными правами, в частности, путем подачи таких заявлений и жалоб должником только для затягивания исполнительного производства.

Необходимо учитывать, что в арбитражном суде можно оспорить не только решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя по исполнению решения арбитражного суда, но и по исполнению иных исполнительных документов, если заявителем является организация или индивидуальный предприниматель, кроме тех случаев, когда оспариваемые решения и действия (бездействие) совершены по исполнительному документу, выданному судом общей юрисдикции. Это прямо предусмотрено п. 20 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. №11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

Данное правило изменяет правоприменительную практику, поскольку до введения в действие нового АПК РФ применялась ст. 90 Закона «Об исполнительном производстве», относившая к подведомственности арбитражного суда только жалобы на действия судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного листа, выданного арбитражным судом.

В делах, возникающих из исполнительных правоотношений, институт ненадлежащего ответчика возможен в ситуациях, когда заявитель в качестве ответчика по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей указывает Службу судебных приставов или судебного пристава-исполнителя, не выносившего оспариваемый акт, не принимавшего решения и не совершавшего оспариваемого действия.

Однозначно не применим институт ненадлежащего ответчика в делах об оспаривании ненормативных правовых актов, поскольку ненормативный правовой акт всегда исходит от конкретного, строго определенного судебного пристава-исполнителя.

В исполнительных правоотношениях исключена множественность субъектов как на стороне взыскателя (должника), так и на стороне судебного пристава-исполнителя, поскольку исполнительное производство носит сугубо индивидуальный характер. В связи с этим для дел, возникающих из исполнительных правоотношений, обязательное соучастие не характерно. Однако по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей допускается факультативное соучастие, обусловленное однородностью заявленных требований.

На практике имеют место следующие варианты участия третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований. Во-первых, при оспаривании действий судебного пристава-исполнителя, связанных с исполнением решения налоговых органов (а также и иных органов, чьи решения приравниваются Законом «Об исполнительном производстве» к исполнительным листам). Во-вторых, арбитражные суды привлекают в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, на стороне ответчиков (судебных приставов - исполнителей) и службы судебных приставов. В-третьих, арбитражные суды при оспаривании действий, решений судебных приставов-исполнителей по заявлениям взыскателей в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлекают должников, поскольку в случае признания заявления взыскателя обоснованным решение суда повлияет на права и законные интересы именно должника. В-четвертых, арбитражные суды при рассмотрении жалоб на действия судебных приставов-исполнителей, осуществляемые в рамках сводного производства, привлекают в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования должников (взыскателей) по всем производствам, входящим в сводное.

По делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей стороны обладают отдельными распорядительными полномочиями. Нормы ст. 49 АПК РФ о возможности отказа от требования, признания требования, изменения предмета и основания иска применяются и к рассматриваемой категории дел.

Однако в спорах, вытекающих из исполнительных правоотношений, арбитражный суд выполняет функцию контроля за законностью оспариваемых ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей. Поэтому использование распорядительных полномочий не может зависеть исключительно от воли заинтересованных лиц.

Распорядительные действия судебных приставов-исполнителей ограничиваются также рамками полномочий, направленных на защиту публичных интересов в арбитражном процессе и закрепленных нормами исполнительного законодательства.

Арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей не только устанавливает их соответствие закону и правам других лиц, как в гражданском судопроизводстве, но и мотивы распорядительных действий сторон, что позволяет избежать нарушения публичных интересов, а также интересов самого заявителя.

По делам об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей арбитражный суд не только разрешает исполнительный спор, но и осуществляет последующий судебный контроль за законностью деятельности судебных приставов-исполнителей. Поэтому по сравнению с гражданским производством суд должен проявлять большую активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела. Таким образом, в производстве по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей активная роль суда, принципы объективной истины и законности превалируют над принципами состязательности и диспозитивности.

В целях реализации функции судебного контроля по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей АПК РФ наделяет суд дополнительными полномочиями, которых у него нет по общим правилам искового производства. В частности, арбитражный суд вправе признать обязательной явку в судебное заседание судебного пристава-исполнителя, чей ненормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) оспаривается, а в случае неявки в судебное заседание суд вправе подвергнуть судебного пристава-исполнителя штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч. 3 ст. 200 АПК РФ). Арбитражный суд также вправе истребовать доказательства по своей инициативе.

Арбитражный суд вправе выйти за пределы оснований требований заявителя и возражений ответчика лишь в тех случаях, когда непосредственно в исполнительном законодательстве указаны возможные последствия нарушений, допущенных судебным приставом-исполнителем при принятии оспариваемого акта.

В теории и практике достаточно актуальными остаются вопросы о распределении бремени доказывания по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей, о предмете и пределах доказывания, в том числе вопрос о том, связан ли суд доводами, обосновывающими требования и возражения сторон, а также вопросы относимости и допустимости доказательств.

Предмет доказывания по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей включает всего два обстоятельства: факт нарушения или ненарушения прав заявителя и факт правомерности или неправомерности действий судебного пристава-исполнителя. Последний устанавливается судом путем соответствия фактически совершенных действий (бездействия) требованиям законодательства об исполнительном производстве. При этом очень важно правильно определить термин «законодательство об исполнительном производстве».

По делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей востребована категория так называемых необходимых доказательств, без наличия которых невозможно разрешение спора, вытекающего из исполнительных правоотношений. Доказательствами по делу могут быть исполнительные листы и приравненные к ним документы, материалы исполнительного производства, постановления и акты самого судебного пристава-исполнителя, решения юрисдикцион-ных органов, заявления сторон в исполнительном производстве и т.п.

В предмет доказывания по любому делу, возникшему из жалобы на действия судебного пристава-исполнителя, с одной стороны, входит факт возбуждения судебным приставом-исполнителем исполнительного производства, с другой стороны, постановление судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства, которое всегда будет необходимым доказательством.

В целях оптимизации судебной работы по доказыванию необходимо ввести в обязанность судей разъяснять субъектам процесса их обязанности по доказыванию с учетом следующих презумпций:

Презумпция добросовестности взыскателя.

Презумпция вины должника, не исполнившего в установленный срок требования исполнительного документа или (и) требования судебного пристава-исполнителя, а также ненадлежащим образом исполнившего эти требования.

Презумпция ответственности должника за действия его работников, которая позволит судебным приставам-исполнителям возлагать ответственность (чаще - штрафную) на юридические лица и граждан-предпринимателей, работники которых (служба охраны, бухгалтеры и т.п.) препятствуют исполнительным действиям.

Презумпция принадлежности должнику имущества, не требующего специальной регистрации прав, находящегося во владении должника и внутри помещений, которыми владеет должник.

В соответствии со ст. 201 АПК РФ по итогам рассмотрения дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей арбитражный суд принимает решение по правилам, установленным в гл. 20 АПК. При этом арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Следует отметить, что материально-правовой аспект законности судебного решения по спорам об обжаловании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей весьма сложен ввиду наличия неопределенности правовых норм, высокой степени коллизионности арбитражно-процессуального и исполнительного законодательства.

Ненормативный правовой акт судебного пристава-исполнителя, признанный судом недействительным, фактически аннулируется, то есть не подлежит применению полностью или в части. При этом оспариваемый ненормативный правовой акт должен признаваться недействительным с момента его принятия, а не с момента принятия судебного решения.

Решение арбитражного суда о признании ненормативного правового акта недействительным по своей процессуальной природе является преобразовательным решением, в то время как решение о признании действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя незаконными является исполнительным, то есть решением о присуждении.

Основные выводы по итогам анализа положений АПК РФ и судебной практики:

.Все сказанное определяет необходимость внесения изменений в АПК РФ, в частности, в ч. 4 ст. 4 и ст. 199 АПК РФ в качестве средства возбуждения дела должно быть указано исковое заявление (административный иск).

.Правовая природа производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей имеет ярко выраженный исковой характер. Преимущества искового порядка связаны, прежде всего, с его практической рациональностью, «поскольку и суд, и стороны получают единую для любого спора, всем и каждому понятную гражданско-процессуальную конструкцию по возбуждению и рассмотрению этого спора в суде с предоставлением сторонам наиболее полных средств защиты права». Однако дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей имеют и свои специфические особенности, связанные с распределением бремени доказывания, необходимостью применения специальных правил и процедур процессуального регулирования, которые и предусматривает административный иск.

.Существенные проблемы в правоприменительной практике создает отсутствие легального определения ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей, которые могут быть оспорены в суде, и их признаков. Необходимо также обратить внимание на определенное терминологическое несоответствие между нормами АПК РФ и ФЗ «Об исполнительном производстве», в частности, ст. 197 АПК РФ предусматривает возможность оспаривания ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), а ст. 329 АПК говорит об оспаривания решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя (термин «ненормативный правовой акт» не используется). Закон об исполнительном производстве (ст. 90) предусматривает возможность обжалования только действий или отказа от их совершения. Для устранения названных противоречий необходимо привести в соответствие со ст. 197 АПК положения ст. 329 АПК и ст. 90 ФЗ «Об исполнительном производстве» и законодательно закрепить понятие объектов оспаривания в следующей редакции:

·ненормативный правовой акт судебного пристава-исполнителя - это изданный им документ (постановление) с резолютивной частью, содержащей конкретные выводы о правах и / или обязанностях субъектов исполнительных отношений;

·решение судебного пристава-исполнителя - это изданный им документ с резолютивной частью, не содержащей конкретных выводов относительно прав и / или обязанностей конкретного субъекта исполнительного отношения;

·бездействие судебного пристава-исполнителя - непринятие своевременных решений, актов, несовершение иных юридически значимых действий в интересах сторон исполнительного производства.

.Постановления судебных приставов-исполнителей, принятые в отношении участников исполнительных отношений, имеют статус ненормативного правового акта, поскольку способны порождать, изменять, прекращать, удостоверять то или иное право и / или обязанность субъекта.

.В арбитражный суд может быть подана жалоба на любое действие (бездействие) судебного пристава-исполнителя, нарушающее права и законные интересы участников исполнительного производства, независимо от того, сопряжено ли совершение обжалуемого действия (бездействия) с оформлением акта (постановления) или нет. Решения, действие которых до принятия решения суда прекращено, не могут быть предметом оспаривания.

.Право на судебно-арбитражное оспаривание недействительности ненормативных правовых актов или незаконности решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей поставлено в ч. 4 ст. 198 АПК РФ и ст. 90 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в зависимость от строгого соблюдения десятидневного срока обращения с заявлением в арбитражный суд. Однако законодатель не обеспечил условия ясного и определенного порядка применения данной процессуальной нормы.

.При разрешении вопроса о последствиях пропуска срока для оспаривания ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей, арбитражному суду следует применять следующее правило: причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления. Следовательно, пропуск срока, установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ и ст. 90 закона «Об исполнительном производстве», не препятствует обращению взыскателя или должника за судебной защитой и рассмотрению дела по существу, а является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Вопрос о причинах пропуска срока должен быть исследован арбитражным судом после принятия заявления к производству при подготовке дела и в ходе судебного разбирательства.

.Таким образом, срок, в течение которого может быть подано заявление по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей, является сроком, аналогичным сроку исковой давности. Однако в отличие от исковой давности указанный срок применяется арбитражным судом без заявления лица, участвующего в деле, и может быть восстановлен.

Список литературы

Налоговое ведомство считает, что тотальное пойдет на пользу как проверяемым, так и проверяющим. Это, по его мнению, предоставляет налогоплательщикам благоприятные условия для разрешения конфликтных ситуаций без обращения в суд (что снижает нагрузку на судебную систему), а также способствует повышению качества работы налоговых органов.
Чиновники ФНС на своем официальном сайте, в печатных и телевизионных СМИ неоднократно указывали на преимущества претензионного порядка урегулирования налоговых споров. Этот порядок менее формализован, нежели арбитражное судопроизводство, более понятен и доступен налогоплательщикам, поскольку не требует наличия специальных юридических знаний.
Данный метод отстаивания прав и законных интересов менее затратный по сравнению с судебным. Вышестоящий налоговый орган (ВНО) рассматривает жалобы налогоплательщиков совершенно бесплатно, а для обращения в суд требуется уплата госпошлины. Можно сэкономить и на расходах по оплате услуг профессиональных юристов, представляющих интересы заявителя в суде, тем более что рассмотрение иска не ограничивается одним-двумя судебными заседаниями. Как правило, судебный процесс продолжается в течение нескольких месяцев (а то и лет), да и сложно предугадать заранее момент его завершения.
В случае же применения досудебного порядка обжалования такой неопределенности нет: ВНО разрешит налоговый спор максимум за два месяца (разумеется, при соблюдении процессуальных сроков, установленных НК РФ). Кроме того, на время рассмотрения ИФНС по налоговым проверкам не вступают в силу, принудительное взыскание доначисленных сумм не производится.

Правовые нормы, регламентирующие порядок досудебного рассмотрения споров между налоговыми органами и налогоплательщиками, начали действовать с 2011 г. и, как показала практика, не были идеальны. В связи с этим назрела объективная необходимость совершенствования названного порядка. Поправки, внесенные в гл. 19, 20 НК РФ Федеральным законом N 153-ФЗ, устранили существовавшие ранее противоречия и пробелы в правовом регулировании претензионного механизма разрешения налоговых споров. Нововведения направлены на упрощение обжалования ненормативных актов контролеров. По мнению ФНС, это позволит расширить возможности налогоплательщиков по реализации прав на защиту своих интересов.

Примечание. Данный Закон вступил в силу 03.08.2013, но правила обязательного досудебного урегулирования до 1 января 2014 г. применялись только в отношении обжалования решений, вынесенных налоговым органом по результатам выездных и камеральных проверок.

Ненормативный правовой акт - что это такое?

Согласно ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Если для определенной категории споров законодательством установлен претензионный или иной досудебный порядок урегулирования, спор передается на разрешение арбитражного суда только после соблюдения такого порядка.

С 2014 г. благодаря Федеральному закону N 153-ФЗ досудебный порядок урегулирования споров распространяется на все без исключения ненормативные правовые акты налоговиков. Что же подразумевается по этим понятием? Налоговый кодекс ответ на этот вопрос не дает, поэтому обратимся к судебной практике и разъяснениям налоговиков.

Под актом ненормативного характера, который может быть оспорен путем предъявления требования о признании его недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика. Такое определение ненормативного правового акта содержится в Постановлении Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5. Несмотря на то что этот документ утратил силу в связи с изданием Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 57, очевидно, что приведенная трактовка рассматриваемого понятия актуальна и сейчас.

В январе 2014 г. ФНС разместила на своем официальном сайте брошюру "Досудебное урегулирование налоговых споров". В ней указано, что ненормативный правовой акт - это документ, поименованный в НК РФ и касающийся конкретного налогоплательщика (например, требование об уплате налогов, решение о взыскании налогов).

Примечание. Под актом ненормативного характера понимается документ, поименованный в Налоговом кодексе и касающийся конкретного налогоплательщика.

Оспаривание решений по результатам налоговых проверок

С чего начинается досудебное обжалование?

Уточним, досудебное урегулирование налогового спора и обжалование акта налоговой проверки - два способа защиты налогоплательщиками своих прав и интересов, поэтому отождествлять их не следует. Данные процедуры регулируются разными нормами права. Причем если досудебное урегулирование в силу п. 2 ст. 138 НК РФ носит обязательный характер, то оспаривание акта налоговой проверки - дело добровольное (п. 6 ст. 100 НК РФ). Иными словами, налогоплательщик, не согласный с результатами выездной или камеральной проверки, вправе, не подавая возражения на акт, сразу направить жалобу на решение инспекции в ВНО.

Обратите внимание! Федеральным законом от 23.07.2013 N 248-ФЗ внесены изменения в абз. 1 п. 6 ст. 100 НК РФ, согласно которому с 15 рабочих дней до одного месяца увеличен срок подачи возражений на акт налоговой проверки. Данные поправки начали действовать с 24 августа 2013 г.

Досудебное урегулирование налогового спора начинается с момента вручения проверяемому лицу решения инспекции о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Общий порядок передачи налогоплательщикам документов, используемых контролерами при осуществлении своих полномочий, изложен в п. 4 ст. 31 НК РФ. Согласно данной норме указанные документы могут быть вручены налогоплательщику (его представителю) одним из трех способов: лично под расписку, направлены по почте заказным письмом или переданы в электронной форме по ТКС. Правда, эти правила не распространяются на документы, порядок передачи которых прямо предусмотрен НК РФ, в том числе и на решения, вынесенные налоговыми органами по результатам выездных и камеральных проверок (Письмо ФНС России от 20.09.2013 N АС-4-2/16981).

Согласно п. 9 ст. 101 НК РФ упомянутое решение в течение пяти дней со дня его вынесения должно быть вручено проверяемому лицу под расписку или передано иным способом, свидетельствующим о дате его получения этим лицом (его представителем). Причем законодатель под иным способом не подразумевает направление решения по почте, поскольку далее в рассматриваемой норме указано: если решение невозможно вручить одним из приведенных способов, оно направляется по почте заказным письмом по месту нахождения организации (обособленного подразделения) или месту жительства физического лица. Вероятно, под иным способом здесь подразумевается направление решения по ТКС.

Обратите внимание! Федеральным законом N 153-ФЗ изменен порядок определения даты вручения налогоплательщику решения, направляемого по почте. До 03.08.2013 решение считалось полученным адресатом по истечении шести дней с даты направления заказного письма, сейчас - на шестой день со дня отправки почтового отправления. То есть срок сократился на день.

Апелляционная жалоба или просто жалоба?

На врученное решение налогоплательщик может подать жалобу, какую именно (апелляционную или обычную), зависит от того, вступило это решение в силу или нет.
Срок вступления в силу решения о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности установлен в п. 9 ст. 101 НК РФ и составляет один месяц со дня вручения этого решения проверяемому лицу. Если налогоплательщик успеет за это время обжаловать ненормативный акт налоговиков, он считается оспоренным в апелляционном порядке (п. 1 ст. 138, п. 2 ст. 139.1 НК РФ). Соответственно, жалоба будет считаться апелляционной.

Примечание. До вступления в силу Федерального закона N 153-ФЗ этот срок составлял десять рабочих дней.

Отметим, что пропущенный срок подачи апелляционной жалобы восстановлению не подлежит. Если в течение месяца решение не было оспорено, оно вступает в силу и налоговый орган начинает процедуру взыскания доначисленных платежей.

Однако это не означает, что в подобной ситуации налогоплательщик утрачивает обязанность досудебного урегулирования налогового спора. В случае несогласия с решением проверяющих он должен подать жалобу на вступившее в силу решение. Для этого налогоплательщику отведен один год со дня вынесения оспариваемого решения. В случае пропуска указанного срока (причем исключительно по уважительной причине ) ВНО может его восстановить. Разумеется, если налогоплательщик обратится с соответствующим ходатайством (п. 2 ст. 139 НК РФ).

Куда подается жалоба?

Для удобства налогоплательщиков и апелляционная (п. 1 ст. 139.1 НК РФ), и обычная жалоба (п. 1 ст. 139 НК РФ) подается в налоговый орган, вынесший оспариваемый ненормативный акт . Эта информация в силу п. 8 ст. 101 НК РФ должна быть указана в тексте решения о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности. Инспекция, решение которой оспаривается, в течение трех дней со дня получения жалобы должна направить ее вместе со всеми материалами в ВНО - региональное управление.

Обратите внимание! Отсчет срока на рассмотрение жалобы (апелляционной жалобы) начинается со дня ее поступления в ВНО и не зависит от соблюдения (несоблюдения) инспекцией, вынесшей решение, трехдневного срока на передачу жалобы (п. 6 ст. 140 НК РФ).

Как оформить жалобу?

В ст. 139.2 НК РФ установлено, что жалоба (апелляционная жалоба) подается в письменной форме. Она должна быть подписана лицом, ее подавшим, или его представителем (в этом случае к жалобе прикладываются документы, подтверждающие полномочия представителя).

Жалоба (апелляционная жалоба) на решение о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности должна содержать следующие обязательные сведения:

• наименование и адрес организации или Ф.И.О. и место жительства физического лица;
• обжалуемый акт налогового органа ненормативного характера;
• наименование инспекции, решение которой оспаривается;
• основания, по которым лицо, подающее жалобу, считает, что его права нарушены;
• требования лица, подающего жалобу.

Форма жалобы на законодательном уровне не утверждена. Поэтому налогоплательщик составляет ее в произвольном виде. Главное, чтобы в ней содержались указанные выше сведения. В жалобе могут быть приведены и иные сведения (номера телефонов, факсов, адреса электронной почты), необходимые для ее своевременного рассмотрения. Кроме того, налогоплательщик вправе (но не обязан) приложить к жалобе документы, подтверждающие его доводы.

ФНС в упоминавшейся брошюре "Досудебное урегулирование налоговых споров" привела образцы жалоб на невступившее и вступившее решение, принятое налоговым органом по результатам камеральной или выездной проверки. Они идентичны, за исключением названия. Налоговое ведомство предлагает оформлять жалобу (апелляционную жалобу) по форме, приведенной ниже.

В каких случаях жалоба не рассматривается?

Если налогоплательщик оформил жалобу (апелляционную жалобу) с соблюдением приведенных выше норм закона и рекомендаций ФНС, у ВНО не будет оснований для оставления ее без рассмотрения.

Отметим, что до вступления в силу Федерального закона N 153-ФЗ в Налоговом кодексе отсутствовали нормы, позволяющие налоговикам оставить обращение налогоплательщика без рассмотрения. В связи с этим судебные органы, как правило, признавали подобные действия контролеров противоречащими закону (Постановления ФАС МО от 23.05.2013 N А40-97731/12-140-697, ФАС ЗСО от 18.07.2012 N А46-12641/2011, ФАС СЗО от 03.06.2011 N А56-49110/2010).

Теперь в силу п. 1 ст. 139.3 НК РФ вышестоящий налоговый орган на законных основаниях может не рассматривать обращение налогоплательщика по существу, если:

• жалоба не подписана заявителем (его представителем) или к ней не приложены документы, подтверждающие полномочия представителя налогоплательщика;
• нарушены сроки подачи жалобы, при этом заявитель не обратился с ходатайством об их восстановлении;
• заявителю отказано в восстановлении пропущенного срока на обжалование решения налоговиков;
• до вынесения решения по жалобе налогоплательщик отозвал жалобу (полностью или в части);
• заявитель ранее подавал жалобу по тем же основаниям.

При установлении ВНО одного из приведенных обстоятельств принимается решение об оставлении жалобы без рассмотрения (полностью или в части). На вынесение такого решения региональному управлению отводится пять дней со дня получения жалобы или заявления о ее отзыве. В течение следующих трех дней УФНС обязано письменно уведомить заявителя об оставлении его обращения без рассмотрения (п. 2 ст. 139.3 НК РФ).

Отметим, что отказ налоговиков рассматривать жалобу не препятствует повторному обращению налогоплательщика за восстановлением своих прав. Главное, уложиться в установленные сроки (п. 6 ст. 138, п. 3 ст. 139.3 НК РФ). Однако отзыв жалобы (в том числе апелляционной) лишает заявителя возможности повторно обратиться в налоговые органы по тем же основаниям (п. 7 ст. 138 НК РФ).

Как рассматривается жалоба?

Порядок рассмотрения жалобы (апелляционной жалобы) изложен в новой редакции ст. 140 НК РФ. Благодаря Федеральному закону N 153-ФЗ эта норма была переписана практически заново, причем не в пользу налогоплательщиков.

Так, в п. 2 данной статьи установлено, что ВНО рассматривает обращение заявителя без его участия (новая норма введена Федеральным законом N 153-ФЗ). Ранее контролеры в исключительных случаях допускали возможность присутствия представителей налогоплательщика при рассмотрении материалов оспариваемого решения, не признавая при этом обязанность обеспечения участия подателя жалобы в этом процессе. Судебные органы, как правило, соглашались с таким подходом (Постановления Президиума ВАС РФ от 21.09.2010 N 4292/10, ФАС ЗСО от 06.11.2013 N А46-29024/2012, ФАС ВВО от 13.04.2012 N А43-10439/2011).

Новшеством является и то, что заявитель вправе представить документы, подтверждающие его доводы, не только вместе с жалобой, но и после ее подачи. В соответствии с п. 1 ст. 140 НК РФ это можно сделать до принятия ВНО решения по жалобе. Однако данные документы будут рассмотрены региональным УФНС и учтены при вынесении соответствующего вердикта только в том случае, если заявитель объяснит причину , по которой они не были представлены в инспекцию, решение которой обжалуется.

Кроме того, поправки, внесенные Федеральным законом N 153-ФЗ в ст. 140 НК РФ, позволили ВНО исправлять процедурные нарушения, допущенные нижестоящими инспекциями в процессе рассмотрения материалов налоговых проверок и вынесения решений по ним. Теперь это прямо установлено в п. 3 указанной нормы. Если при рассмотрении жалобы (в том числе апелляционной) будут выявлены подобные нарушения, региональное управление вправе отменить решение инспекции и рассмотреть налоговый спор вновь, соблюдая при этом все процессуальные моменты, предусмотренные ст. 101 НК РФ. По результатам такого рассмотрения ВНО вынесет новое решение, которое вступит в силу со дня его принятия (п. 2 ст. 101.2 НК РФ).

Таким образом, по итогам рассмотрения жалобы (апелляционной жалобы) на решение, вынесенное инспекцией по выездной или камеральной проверке, ВНО, в соответствии с п. 3 ст. 140 НК РФ, может:

• оставить жалобу (апелляционную жалобу) без удовлетворения;
• отменить решение полностью или в части;
• отменить решение полностью и принять новое решение по делу.

В какие сроки ВНО выносит решение по жалобе?

В силу п. 6 ст. 140 НК РФ решение по жалобе (апелляционной жалобе) на решение о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности, вынесенное в порядке, предусмотренном ст. 101 НК РФ, принимается региональным управлением в течение одного месяца со дня получения соответствующей жалобы. Этот срок может быть продлен еще на месяц , если:

• ВНО для вынесения решения по жалобе потребуются документы от инспекции, принявшей оспариваемый ненормативный акт;
• заявитель в ходе рассмотрения жалобы представил дополнительные документы, подтверждающие его доводы.

Решение руководителя (заместителя руководителя) УФНС о продлении срока рассмотрения жалобы (апелляционной жалобы) вручается или направляется налогоплательщику в течение трех дней со дня его принятия. Такой же срок предусмотрен для вручения решения, принимаемого по результатам рассмотрения жалобы.

Обратите внимание! Федеральным законом N 153-ФЗ изменен порядок исчисления срока для обращения в суд в случае обжалования решения, вынесенного по результатам выездной или камеральной проверки. Ранее п. 5 ст. 101.2 НК РФ было предусмотрено, что данный срок начинает течь со дня, когда налогоплательщику стало известно о вступлении в силу указанного решения. Теперь порядок исчисления срока для оспаривания названного решения в суде установлен в п. 3 ст. 138 НК РФ. Согласно этой норме он начинает течь со дня, когда налогоплательщику стало известно о принятом ВНО решении по соответствующей жалобе, или со дня истечения установленного п. 6 ст. 140 НК РФ срока принятия решения по жалобе (апелляционной жалобе).

Если заявитель не согласен с решением УФНС

Итак, региональное управление рассмотрело жалобу налогоплательщика на решение о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности и вынесло соответствующее решение. Что делать налогоплательщику, если это решение его не устраивает?

Налоговый кодекс предусматривает два пути: подать жалобу на то же решение проверяющих в ВНО регионального управления (то есть в ФНС) или оспорить это решение в судебном порядке.

Дальнейшее оспаривание указанного ненормативного акта налоговиков внутри налоговой службы - это право проверенного лица, реализовать которое можно в течение трех месяцев со дня принятия региональным управлением соответствующего решения по жалобе (апелляционной жалобе). ФНС рассматривает и выносит решение по жалобе, руководствуясь общими положениями, предусмотренными гл. 19 и 20 НК РФ.

Обжалование иных ненормативных актов налоговиков и их действий (бездействия)

Напомним, что с 2014 г. обязательный досудебный порядок обжалования применяется ко всем налоговым спорам, в том числе в отношении обжалования иных актов налоговых органов ненормативного характера, а также действий или бездействия их должностных лиц.

Обратите внимание! В силу п. 2 ст. 138 НК РФ действия (бездействие) должностных лиц ФНС могут быть сразу обжалованы в судебном порядке.

Иные ненормативные акты, которые принимаются не в рамках ст. 101 НК РФ, в апелляционном порядке оспорены быть не могут. Это прямо следует из определения понятия "апелляционная жалоба", содержащегося в абз. 3 п. 1 ст. 138 НК РФ. Таким образом, налогоплательщик вправе обратиться с жалобой на подобное решение в течение одного года со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своих прав (п. 2 ст. 139 НК РФ).

К упомянутым иным ненормативным актам относятся решения, принимаемые в порядке ст. 101.4 НК РФ; требования об уплате налогов (ст. 69), о представлении документов (ст. ст. 93, 93.1); решения о проведении (об отказе в проведении) зачетов (возвратов) (ст. ст. 78, 79), о взыскании налоговых платежей за счет денежных средств налогоплательщика или иного имущества (ст. ст. 46 - 48), о приостановлении операций по счетам в банках (ст. 76) и т.д.

Действия (бездействия) должностных лиц налогового органа могут быть обжалованы только в ВНО. Отметим, что до вступления в силу Федерального закона N 153-ФЗ руководители территориальных инспекций были вправе рассматривать жалобы на действия своих сотрудников, если такие обращения поступали непосредственно в эту инспекцию.

Требования к оформлению жалоб на указанные ненормативные акты и действия (бездействия) налоговиков идентичны требованиям к жалобам на решения о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности. Мы их рассмотрели ранее, поэтому повторять их не имеет смысла. Данные жалобы также подаются в инспекцию, которая вынесла оспариваемый ненормативный правовой акт или действия должностных лиц которой оспариваются.

ФНС в уже упоминавшейся брошюре "Досудебное урегулирование налоговых споров" привела образец такой жалобы (см. на с. 26).

Порядок рассмотрения подобных жалоб установлен в ст. 140 НК РФ, его особенности мы анализировали выше.

Однако здесь следует обратить внимание на один важный нюанс. Жалобы на иные ненормативные акты налоговиков, а также на их действия (бездействие) подлежат рассмотрению в более короткие сроки - в течение 15 дней с даты поступления обращений в ВНО. Этот срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения от нижестоящих инспекций документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, или при представлении лицом, подавшим жалобу, дополнительных документов, но не более чем на 15 дней .

По итогам рассмотрения обращения заявителя ВНО в силу п. 3 ст. 140 НК РФ может:

• оставить жалобу без удовлетворения;
• отменить акт налогового органа ненормативного характера;
• признать действия или бездействие должностных лиц налоговых органов незаконными и вынести решение по существу.

Февраль 2014 г.

Основное требование: заявители (граждане и организации) должны полагать, что
оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не
соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и
законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности,
незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для
осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Прокурор, государственные и муниципальные органы обращаются в суд в случае,
если оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не
соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и
законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности,
создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной
экономической деятельности.
Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня,
когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных
интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по
уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Арбитражный кодекс требует, чтобы в заявлении были указаны:
1) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение,
совершили оспариваемые действия (бездействие);
2) название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения
действий;
3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются
оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не
соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
5) требование заявителя о признании ненормативного правового акта
недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Так сказано в статье 199 АПК РФ.
На этот документ также распространяются требования части 1, пунктов 1, 2 и 10
части 2, части 3 статьи 125 АПК РФ.
Вот образец заявления об оспаривании ненормативного правового акта:
В Арбитражный суд ___________________________
(города, края,
______
области, республики)
Заявитель: __________________________________
(наименование, адрес)
Ответчик: Министерство ______________________
(наименование, адрес)
ЗАЯВЛЕНИЕ
о признании недействительным ненормативного правового акта
В соответствии с приказом Министерства ________________ N __________ от
_________________ Заявитель, который был самостоятельным юридическим лицом,
преобразован в структурное подразделение _________________________________.
(наименование организации)
Данный приказ противоречит п. 1 ст. 57 Гражданского кодекса РФ,
согласно которому реорганизация юридического лица может быть осуществлена
по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица,
уполномоченного учредительными документами. В связи с этим реорганизацию
Заявителя мог провести лишь ______________________________________________.
Министерство ____________________ не вправе было принимать оспариваемый
приказ.
В результате принятия оспариваемого приказа были нарушены следующие

Права и обязанности Заявителя: ___________________________________________.
В связи с изложенным и в соответствии со ст. 13, 57 ГК РФ,
ст. 27, 29, 126, 197 - 199 АПК РФ
ПРОШУ:
1. Признать Приказ Министерства _________ N _______ от ______________ о
реорганизации ____________________ недействительным с момента его принятия.
Приложение:
1. Копия Приказа от "___" __________ _______ г.
2. Квитанция органов связи об отправлении ответчику копии заявления.
3. Платежное поручение на перечисление госпошлины.
4. Копия свидетельства о государственной регистрации Заявителя.
5. Копия доверенности представителя (если заявление подписывает
представитель).
Руководитель (представитель) __________________
(подпись)
"___" ___________ __________ г.
Заявление о признании действий незаконными может выглядеть так:
В Арбитражный суд _____________________
Заявитель: ____________________________
(наименование, адрес,
_______________________________________
для индивидуального предпринимателя
_______________________________________
дополнительно дата и место регистрации
_______________________________________
в качестве предпринимателя)
Ответчик: _____________________________
(фамилия, имя, отчество
________________________________________
должностного лица, место нахождения)
ЗАЯВЛЕНИЕ
о признании незаконными действий
Ответчиком по данному делу - __________________________________________
(фамилия, имя, отчество должностного лица)
"___" __________ _______ г. (или в период с "___" ____________ ______ г. по
"___" _________ ______ г.) были совершены следующие действия: _____________
(указываются
__________________________________________________________________________,
оспариваемые действия)
что подтверждается ________________________________________________________
(указать, чем подтверждается

совершение оспариваемых действий)
Данные действия нарушают права и законные интересы Заявителя, а именно
право на __________________________________________________________________
(указываются нарушенные права и интересы Заявителя)
Также оспариваемые действия не соответствуют действующему
законодательству РФ, а именно: ____________________________________________
(указывается, каким нормам права
__________________________________________________________________________.
не соответствуют оспариваемые действия)
В связи с изложенным, в соответствии со ст. ___________________________
(указываются нормы
__________________________________________________________________, а также

Права, которым не соответствуют действия)
ст. 29, 197 - 199 АПК РФ
ПРОШУ:
1. Признать незаконными действия Ответчика - __________________________
(фамилия, имя, отчество
_______________________, совершенные им "___" ___________ _________ г. (или
должностного лица)
в период с "___" __________ ________ г. по "___" __________ _________ г.) в
отношении ________________________________________________________________.
(наименование или фамилия, имя, отчество Заявителя)
2. Возвратить уплаченную госпошлину в размере ___________ рублей.
Приложение:
1. Копии документов, подтверждающих совершение оспариваемых действий
(при их наличии).
2. Копия свидетельства о регистрации Заявителя.
3. Уведомление о направлении копии заявления Ответчику.
4. Платежное поручение о перечислении госпошлины.
5. Копия документа, подтверждающего полномочия лица на подписание
заявления.
______________
(подпись)
"___" ____________ _________ г.
В Арбитражный суд _________________________

Заявитель: ________________________________
Адрес: ____________________________________
Ответчик: _________________________________
Адрес: ____________________________________
ЗАЯВЛЕНИЕ
о признании недействительным ненормативного акта ______
(государственных органов,
органов местного самоуправления, иных органов)
Ответчиком был принят _________________________________________________
(указывается точное и полное наименование
__________________________________________________________________________.
оспариваемого ненормативного акта, номер и дата принятия)
Указанный акт содержит положения, нарушающие права истца: _____________
(указывается,

какие конкретно положения принятого акта нарушают права истца, в чем
___________________________________________________________________________
эти нарушения выражаются, в каких конкретно нормативных и иных
__________________________________________________________________________.
актах закреплены нарушенные права истца)
Также указанный акт не соответствует __________________________________
(указывается норма закона
__________________________________________________________________________.
или нормативного акта, которой не соответствует ненормативный акт)
В связи с вышеизложенным, в соответствии со ст. 29, 125, 126
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
ПРОШУ:

Признать недействительным (полностью или частично) ____________________
(указывается точное
___________________________________________________________________________
и полное наименование ненормативного акта, его номер, дата, конкретные
____________________________________, принятого ___________________________
разделы, части, пункты, параграфы) (указывается полное
__________________________________________________________________________.
наименование ответчика)
Приложение:
1. Копия оспариваемого ненормативного акта.
2. Уведомление о вручении копии заявления ответчику.
3. Документ, подтверждающий оплату госпошлины.
4. Иные документы, подтверждающие требования.
5. Копия свидетельства о регистрации.
6. Копия документа, подтверждающего полномочия лица, подписывающего
заявление.
"___" _____________ _______ г.
________________
(подпись)

Еще по теме 1.7.2. Оспаривание ненормативных правовых актов или признание действий незаконными:

1. Глава 24. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НЕНОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕШЕНИЙ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИЛИ ИНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
2. Глава 24. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НЕНОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕШЕНИЙ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНЫХ ОРГАНОВ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Обращение в суд с целью оспорить ненормативные акты, действия и решения государственных органов и должностных лиц возможно в течение определенного срока. Насколько разработан порядок применения такого срока судом? Что делать заявителю, пропустившему срок обращения по причине затянувшейся процедуры предварительного обжалования актов и решений в вышестоящие органы власти?

Институт сроков обращения в суд в российском законодательстве является сравнительно новым. Впервые такие сроки были установлены в 1987 г. в утратившем ныне силу Законе СССР от 30 июня 1987 г. N 7287-XI "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан"*(1), затем - в аналогичном Законе СССР от 2 ноября 1989 г. N 719-1*(2), также ныне не действующем. Однако происходившие в 1990-е годы коренные изменения в отрасли гражданского процессуального права, переход на состязательную модель процесса и т.п. отодвинули на второй план подобные срокам обращения частные вопросы. Сейчас, в условиях сложившегося и устоявшегося процессуального законодательства, настало время для детальной проработки норм ГПК и АПК РФ и восполнения их недостатков. Устранению пробелов, существующих в регулировании сроков обращения в суд, посвящена настоящая работа.

Оспаривание в суде ненормативных актов, решений, действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляется в порядке публичного производства в соответствии с нормами глав 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ.

Согласно ст. 256 ГПК РФ "гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления".

В части 4 ст. 198 АПК предусмотрено, что "заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом".

Институт сроков обращения в суд с точки зрения его функциональной нагрузки, а также материальных причин его создания во многом схож с исковой давностью, призванной обеспечивать стабильность гражданского оборота. Как указал Конституционный Суд РФ, "установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений"*(3).

Вместе с тем, порядок применения сроков обращения в суд с точки зрения законодательной детализации значительно проигрывает срокам исковой давности. Упомянутых двух статей явно недостаточно для разрешения всех вопросов, возникающих в правоприменительной практике. Кроме того, отсутствие легальной дефиниции, исчерпывающих и непротиворечивых нормативных правил делает неочевидным для многих исследователей, а также для судебных органов вывод о давностной природе сроков обращения. Срок обращения в суд нередко квалифицируется в качестве процессуального. Такая позиция ведет к искажению смысла правовой конструкции сроков обращения, формированию неоднородной и внутренне несогласованной судебной практики.

Проблема правовой природы сроков обращения в суд довольно подробно освещена в юридической литературе. Мы не будем повторяться, излагая существующие точки зрения и приводимую в их обоснование аргументацию. Констатируем лишь тот факт, что большинство авторов склоняются к мнению о материально-правовой, а следовательно, давностной природе рассматриваемого срока*(4). Так, В.В. Ярков пишет: "Сроки исковой давности и сроки обращения в суд имеют одинаковую юридическую природу"*(5). Из этой посылки с неизбежностью следуют несколько выводов, одинаково верных в отношении гражданского и арбитражного процесса. Сроки обращения в суд не являются пресекательными. К ним неприменимы положения ч. 1 ст. 109 ГПК РФ и ч. 1 ст. 115 АПК РФ, устанавливающие последствия пропуска процессуальных сроков. Пропуск сроков обращения в суд не погашает право на подачу заявления, а следовательно, суд не вправе отказать в принятии заявления и исследует обстоятельства пропуска уже в ходе судебного разбирательства.

Принципиально соглашаясь с указанными положениями и принимая их за основу, тем не менее, нужно отметить, что круг процессуально неурегулированных вопросов в отношении сроков обращения гораздо шире. Поэтому нам бы хотелось подробнее остановиться на некоторых частных моментах, не нашедших однозначного решения или вовсе обойденных вниманием в современной юридической литературе.

1. Инициатива в применении сроков обращения. Признание давностного характера за сроками обращения в суд, а также проведение аналогии с исковой давностью, казалось бы, должно было устранить любые сомнения по поводу субъекта инициативы применения данных сроков в ходе судебного разбирательства. Вообще при определении субъекта инициативы возможен выбор одного из двух вариантов решения: а) суд при выявлении из материалов дела факта пропуска сроков обращения применяет последствия такого пропуска по собственной инициативе; б) вне зависимости от факта осведомленности суда об указанных обстоятельствах суд применяет последствия пропуска сроков обращения только при наличии заявления заинтересованной стороны. В статье 256 ГПК РФ и ст. 198 АПК РФ непосредственных указаний на этот счет не содержится. В соответствии же со ст. 199 ГК РФ исковая давность применяется судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения.

Допустимо ли будет провести здесь аналогию права, абстрагируясь на некоторое время от различий между частными и публичными правоотношениями? Нам кажется, что такая аналогия просто не будет иметь практического значения. Так, в соответствии с ГК РСФСР 1964 г. исковая давность, при сохранении в неизменности сущности института, применялась судом независимо от заявления сторон (ст. 82). Таким образом, можно сделать вывод о том, что давностный характер срока не является определяющим фактором при распределении инициативы между субъектами гражданского процессуального правоотношения в данном случае.

По мнению некоторых авторов, норма, ограничивающая инициативу суда при обнаружении им пропуска сроков обращения в суд, уже присутствует в законе*(6). В соответствии с ч. 6 ст. 152 ГПК РФ в предварительном судебном заседании может рассматриваться возражение ответчика относительно пропуска истцом без уважительных причин срока исковой давности для защиты права и установленного федеральным законом срока обращения в суд. Указанная норма косвенным образом свидетельствует в пользу того, что применение последствий пропуска сроков обращения допустимо не иначе как при наличии волеизъявления заинтересованной в том стороны.

Вместе с тем, здесь возникает большое количество неясностей. В статье 152 ГПК РФ говорится только об ответчике, тогда как в публичном производстве такая процессуальная фигура не предусмотрена. Кроме того, в этой статье сохраняется терминологическая неопределенность, так как под сроками обращения наше законодательство порой подразумевает исковую давность (ст. 392 Трудового кодекса РФ), и ч. 6 ст. 152 ГПК РФ может быть ориентирована сугубо на эти сроки. Только прямое закрепление соответствующих правил в главе о публичном производстве или иная, недвусмысленная редакция ч. 6 cт. 152 ГПК РФ могли бы снять все вопросы (надо учесть, что в АПК РФ норма, аналогичная ч. 6 ст. 152 ГПК, вовсе отсутствует).

Возникший правовой пробел попытались устранить высшие судебные инстанции. Верховный Суд РФ дал следующее толкование ст. 256 ГПК РФ: "Судом выясняются причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд независимо от того, имеются ли заявления о пропуске срока от лиц, участвующих в деле, либо нет, поскольку дело возникло из публичных правоотношений"*(7). Аналогичная позиция демонстрируется Верховным Судом РФ в другом документе: "Если дело возникло из публичных правоотношений и рассматривается по правилам подраздела III раздела II ГПК РФ, то последствия пропуска срока на обращение в суд должны применяться судом (судьей) по своей инициативе. Возможность применения срока исковой давности в зависимости от заявления ответчика закон связывает только с частно-правовыми отношениями (гражданскими, семейными и т.п.)"*(8).

На первый взгляд, все достаточно очевидно. Действительно, при осуществлении правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд изначально наделяется законодателем большими полномочиями и инициативой, чем это имеет место в исковом производстве. Так, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и всегда рассматривает дело в полном объеме (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, ч. 5 ст. 194, ч. 7 ст. 210 АПК РФ). Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случае неявки подвергнуть их штрафу (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194, ч. 3 ст. 200, ч. 4 ст. 205, ч. 3 ст. 210, ч. 3 ст. 215 АПК РФ). Суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ, ч. 5 ст. 66 АПК РФ). Кроме того, в силу установленной законом презумпции первоначальная обязанность по доказыванию всегда лежит на государственных органах, органах местного самоуправления, должностных лицах (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).

Все перечисленные нормы имеют ясное процессуальное основание. Заявителями по делам об оспаривании ненормативных актов, решений, действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц всегда являются граждане или создаваемые ими организации. При этом публичные правоотношения отличаются вертикальной структурой при наличии неравенства между их субъектами. Цель установления специальных правил при рассмотрении данной категории дел - устранение в процессе существующего материального неравенства между сторонами. Это неравенство компенсируется дополнительными процессуальными гарантиями для граждан и организаций. Именно в таком качестве нужно рассматривать инициативу и полномочия суда - как инструменты дополнительной процессуальной защиты граждан и организаций при отправлении правосудия по делам публичного производства.

Приведенные разъяснения Верховного Суда РФ, как нам представляется, основаны на упрощенном понимании сущности публичного судопроизводства, при котором суд всегда императивно инициативен, вне зависимости от субъекта приложения его полномочий. Следуя логике Верховного Суда РФ, мы должны прийти к выводу о том, что суд, в обязательном порядке выявляя причины пропуска сроков обращения в суд, действует против (!) заявителя, т.е. заведомо слабой стороны. По нашему мнению, это противоречит общему смыслу законодательства и целям законодательного регулирования процессуальной деятельности суда. Даже в исковом производстве, где в материальных правоотношениях предполагается изначальный паритет сторон, исковая давность может быть применена судом только по заявлению стороны в споре (ст. 199 ГК РФ). Таким образом, истец по сравнению с заявителем в публичном производстве является более защищенным, а его процессуальное положение более устойчивым, что само по себе звучит абсурдно.

На основе изложенного более обоснованным нам кажется закрепление в ГПК и АПК РФ нормы, аналогичной существующей в Гражданском кодексе. Причины пропуска сроков обращения в суд могут быть исследованы судом только при наличии заявления со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, чьи ненормативные акты, решения или действия (бездействие) оспариваются заявителем. Суд не вправе самостоятельно применить последствия пропуска сроков обращения в суд, несмотря на то что такие обстоятельства могли стать известными суду из материалов дела. Вместе с тем, позволим себе указать на шаткость позиции, утверждающей инициативу сторон на основе ч. 6 ст. 152 ГПК РФ. Такой нормативистский подход неудобен тем, что не учитывает возможные дефекты законодательной техники, а также изменчивость взглядов законодателя. Ссылка на ст. 152 ГПК РФ не является необходимой, а вывод об инициативности сторон в вопросе о применении сроков обращения в суд следует исключительно из самой природы и характера судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Несмотря на все сказанное, мы не отрицаем возможность судебной инициативы в вопросе рассмотрения обстоятельств пропуска сроков обращения. Однако здесь нужно чувствовать тонкую грань между двумя последовательными процессуальными этапами, где лишь завершение первого из них легитимирует суд на проявление своей инициативы. На первом этапе, до поступления от государственного органа заявления о пропуске заявителем сроков обращения, обстоятельства пропуска не имеют для суда юридического значения. Суд не должен принимать их во внимание. На этом этапе нет места инициативе суда. Но после того, как заинтересованной стороной был поднят вопрос о пропуске сроков обращения, суд вправе по собственной инициативе восстановить пропущенный срок даже при отсутствии ходатайства заявителя, если из материалов дела следует наличие уважительных причин для восстановления. Такой подход в большей степени соответствует роли суда в публичном судопроизводстве, чем тот, который был предложен Верховным Судом РФ. Указанное правило наделяет дополнительными процессуальными преимуществами именно заявителя и могло бы стать в один ряд с правилами о действии презумпций, об истребовании доказательств и т.д. в публичном производстве.

Подводя промежуточные итоги, нужно отметить, что, по нашему мнению, к настоящему моменту существует насущная необходимость в изменении отношения органов судебной системы к вопросу о проявлении инициативы в вопросе применения сроков обращения в суд, а также в закреплении таких правил на законодательном уровне.

2. Сроки обращения в соотношении с процедурой предварительного административного обжалования. Лицо или организация, которые полагают, что изданным в их отношении ненормативным актом, принятым решением, совершенным действием или допущенным бездействием были нарушены их права и свободы, имеют два альтернативных способа защиты. Во-первых, непосредственное обращение с заявлением в суд. Во-вторых, обжалование таких ненормативных актов, решений, действий (бездействия) в вышестоящие государственные органы. Теоретически, с точки зрения юридической обязательности использования института, предварительное обжалование в вышестоящие по административной иерархии инстанции может признаваться в качестве необходимой процедуры или иметь добровольный характер.

ГПК РФ содержит однозначное правило: обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд (ч. 2 ст. 247). В АПК РФ аналогичная норма отсутствует, однако она дублируется и воспроизводится в ряде иных законов. Учитывая, что в арбитражных судах существенный процент дел составляют налоговые споры, сошлемся на ст. 138 Налогового кодекса РФ, согласно которой подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд (то же сказано, например, в ч. 1 ст. 46 Таможенного кодекса РФ).

Итак, как видим, предварительное административное обжалование по действующему законодательству не является обязательным этапом в урегулировании спора и имеет факультативный характер*(9). Тем не менее, подача жалобы в вышестоящие в порядке подчиненности государственные органы часто является оперативным и эффективным способом защиты своих прав гражданами и организациями. В его пользу можно привести хотя бы тот факт, что при положительном для заявителя исходе дела решение вышестоящего административного органа, весьма вероятно, будет отличаться более высокой степенью исполнимости по сравнению с судебным решением. Ввиду наличия внутренних механизмов воздействия в системе органов государственной власти нижестоящие органы и должностные лица будут исполнять такое решение "более охотно". К тому же, в отличие от претензионного порядка в гражданских правоотношениях, где действует принцип диспозитивности, заявителю всегда гарантированы: а) принципиальное (независимо от срока) поступление ответа со стороны государственного органа, б) вынесение мотивированного решения, - что также, безусловно, является плюсом. Это следует из самой природы органов власти, обязанных справедливо и объективно рассматривать поступающие жалобы и давать на них своевременные ответы, поскольку такие действия отнесены законом или иным нормативным актом к их компетенции. Реализация же государственным органом своей компетенции - всегда не только его право, но и обязанность.

Принимая во внимание все сказанное, нам кажется, что совсем отказываться от использования на практике процедуры административного обжалования было бы, по крайней мере, нецелесообразно.

Однако при избрании процедуры административного обжалования в качестве первоначального способа защиты своих прав гражданин или организация могут столкнуться с определенными трудностями. Закон никак не соотносит возможную продолжительность процедуры обжалования в вышестоящие административные инстанции с установленной длительностью сроков обращения в суд. Часто такая процедура занимает значительное время, и ответ на жалобу от вышестоящих органов поступает далеко не сразу. При этом может сложиться ситуация, когда заявитель не успевает в течение отведенных ему на подачу заявления в суд трех месяцев получить какое-то определенное решение по своему делу от вышестоящих государственных органов или должностных лиц.

При отрицательном для заявителя исходе процедуры административного обжалования он фактически лишается права на судебную защиту ввиду пропуска сроков обращения в суд. Пропущенный срок обращения может быть восстановлен судом при наличии уважительных причин. Но судебная практика в подавляющем большинстве случаев не расценивает предварительное административное обжалование в качестве уважительной причины пропуска сроков. Так, по одному из рассмотренных дел ФАС МО указал, что "подача жалобы в вышестоящий налоговый орган не является обязательной стадией досудебного урегулирования спора... право налогоплательщика на судебное обжалование актов налоговых органов не связано с получением им ответа на жалобу в вышестоящий орган. Поэтому подача жалобы в вышестоящий налоговый орган не прерывает и не приостанавливает течение срока на подачу заявления, установленного п. 4 ст. 198 АПК РФ. Следовательно, причины пропуска срока для подачи заявления в арбитражный суд не могут быть признаны уважительными"*(10). Аналогичная аргументация воспроизводится и в ряде других судебных постановлений*(11).

Предлагаемое Налоговым кодексом решение - одновременная подача жалобы в суд и вышестоящий налоговый орган - нельзя признать оптимальным. Двойное использование ресурса государства в отношении одного и того же предмета (спора) неэкономно и неэффективно с точки зрения самой публичной власти. Создается ситуация, при которой два государственных органа параллельно друг другу рассматривают одну и ту же жалобу с высокой долей вероятности вынесения по ней противоположных решений. То есть государство должно дважды проделать одну и туже работу без гарантии достижения согласованного окончательного результата.

Кроме того, необходимо учитывать, что по некоторым делам, возникающим из публичных правоотношений, несмотря на общие указания ч. 2 ст. 247 ГПК РФ, федеральными законами устанавливается обязательный (!) досудебный административный порядок урегулирования споров. В этом случае вопрос о соотношении длительности досудебного административного разбирательства со сроками на обращение в суд стоит еще более остро.

Например, в соответствии с ч. 9 ст. 21 Патентного закона РФ от 23 сентября 1992 г. N 3517-1*(12) в случае несогласия с решением об отказе в выдаче патента на изобретение или, наоборот, с решением о выдаче патента на изобретение заявитель первоначально должен подать имеющиеся у него возражения в Палату по патентным спорам. И только после вынесения решения Палатой он вправе обратиться с соответствующей жалобой в суд. При этом срок для подачи возражений в Палату по патентным спорам равняется шести (!) месяцам с даты вынесения решения о выдаче патента или об отказе в его выдаче, что вдвое превышает длительность срока обращения в суд. Формально, исходя из норм Патентного закона, действия заявителя будут считаться правомерными. Но при этом нет четкого ответа на вопрос о том, как должен поступить суд при поступлении к нему заявления с заведомым пропуском сроков. Обязательный досудебный административный порядок урегулирования споров предусматривается также Федеральным законом от 23 сентября 1992 г. N 3520-1 "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" (например, ст. 13, 28, 34, 42, 43.1)*(13).

Интересно, что Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. N 4866 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(14), регулировавший порядок рассмотрения споров по жалобам граждан на действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц до введения соответствующих норм в ГПК РФ, предусматривал соответствующую норму для данной правовой коллизии. В статье 5 для обращения в суд с жалобой устанавливались следующие сроки: 1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; 2) один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Таким образом, указанный день считался начальным моментом для исчисления срока обращения.

Однако такое решение проблемы, равно как и предлагаемое в ст. 138 НК РФ, нельзя признать исчерпывающим. Месячный срок для поступления обязательного ответа от государственного органа представляется явно недостаточным. Вместе с тем не может исправить положение и установление иных, более продолжительных сроков для получения письменного ответа со стороны государственного органа, поскольку механизм обеспечения исполнения государственными и муниципальными органами такой обязанности, в любом случае, отсутствует. Для государства в лице его органов в данном случае не предусмотрено и не может быть предусмотрено никаких мер ответственности, возможных для применения в судебном порядке. Вопрос о скорости принятия государственными органами и должностными лицами тех или иных решений лежит в плоскости административного, но отнюдь не процессуального права. Поэтому не совсем понятно, почему законодатель перекладывает тяжесть последствий несоблюдения государством своей обязанности - своевременно рассматривать поступившие от граждан жалобы - на плечи самих же граждан, ограничивая их возможность получить судебную защиту определенным сроком, никак от них не зависящим. В первую очередь само государство заинтересовано в обеспечении устойчивости публичного порядка. Затягивая процесс рассмотрения административной жалобы, государство само же этому препятствует. И в результате, устанавливая такие сроки, пытается компенсировать свою нерасторопность за счет граждан, фактически наказывая их за терпеливость. Данное положение кажется, как минимум, странным.

Более адекватным решением вопроса нам видится норма, предусматривающая приостановление течения сроков обращения в суд на период рассмотрения вышестоящими государственными органами и должностными лицами поступивших со стороны граждан и их организаций жалоб. Институт приостановления течения сроков подробно был разработан применительно к срокам исковой давности. В отношении сроков обращения в суд его значение и порядок применения будут аналогичными.

Что же подразумевается под приостановлением сроков? Как пишет М.Я. Кириллова, "приостановление течения носит условное название и означает, что период времени, в течение которого имело место то или иное обстоятельство, принимаемое законом во внимание, не засчитывается в срок исковой давности"*(15). Большинство авторов сходятся в единой оценке обстоятельств, служащих основанием для приостановления течения сроков исковой давности, и характеризуют их как "особо уважительные", "непреодолимые" и т.п.*(16)

И.А. Фаршатов указывает, что при возникновении таких обстоятельств становится невозможным или объективно затруднительным предъявление исковых требований*(17). Возбуждение процедуры административного обжалования, как следует из действующего законодательства, не препятствует одновременной подаче заявления в суд. Однако оно делает объективно нецелесообразным обращение в суд до момента получения ответа от вышестоящего государственного органа как для самого гражданина, так и для государства, о чем было сказано ранее.

Итак, с момента подачи гражданином или организацией административной жалобы течение сроков обращения в суд должно быть приостановлено. При этом неполучение со стороны государства ответа в определенный срок не может рассматриваться как основание для возобновления течения приостановленных сроков. Срок обращения будет считаться истекшим и пропущенным исключительно в том случае, если по обстоятельствам дела будет очевидно следующее: - в течение трех месяцев гражданин (организация) не подали соответствующее заявление ни в суд, ни в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган или должностному лицу; - после получения окончательного решения, вынесенного по результатам процедуры досудебного административного обжалования, и возобновления течения сроков гражданин (организация) не обжаловал в оставшееся время указанное решение в суд.

Если для данной категории дел установлен обязательный досудебный административный порядок урегулирования споров, и при этом: а) продолжительность претензионных сроков превышает или равняется продолжительности сроков обращения в суд; б) заявитель обращается с административной жалобой в рамках претензионного срока, но за пределами сроков обращения, - сроки обращения считаются приостановленными за две недели до их истечения. Двухнедельный срок представляется вполне достаточным для подготовки и подачи заявления в суд после возобновления течения сроков.

Предлагаемая редакция закона, предусматривающая использование института приостановления сроков, согласуется с позицией международных органов. Комитетом министров Совета Европы в 2001 г. была издана Рекомендация N Rec(2001)9 (далее - Рекомендация), посвященная использованию альтернативных судебному разбирательству способов урегулирования споров между административными органами и частными лицами*(18). Таких способов предусматривается четыре: internal review (внутренний контроль, пересмотр); conciliation and mediation (примирение и посредничество); negotiated settlement (переговоры); arbitration (третейское производство).

В пункте "I" ст. 2 Рекомендации указывается, что внутренний контроль, в отличие от иных альтернативных способов, возможен только на досудебной стадии, до возбуждения дела. Очевидно, что понятие внутреннего контроля соответствует рассматриваемой нами процедуре предварительного административного обжалования. При этом отсутствует возможность параллельного прохождения идентичной жалобы по административным и судебным инстанциям, что более логично по сравнению с нормами российского законодательства.

В пункте "vi" ст. 2 Рекомендации в качестве общего правила предусматривается необходимость приостановления или прерывания предельных сроков судебного разбирательства на время использования какого-либо из перечисленных альтернативных способов: "The use of alternative means should result in the suspension or interruption of the time-limits for legal proceedings". Термин "time-limits for legal proceedings" ("предельные сроки судебного разбирательства") следует трактовать расширительно, не ограничивая его исключительно сроками рассмотрения и разрешения дел (в понимании ст. 154 ГПК РФ и ст. 134, 152 АПК РФ). Поскольку, как было указано, внутренний контроль осуществляется до возбуждения производства по делу, когда никаких сроков рассмотрения дел еще не существует, то в его отношении "time-limits" может пониматься только и именно как сроки обращения в суд с жалобой или сроки для возбуждения дела в суде.

Вопрос о соотношении сроков обращения в суд с предварительным административным обжалованием возникает не впервые. Аналогичное предложенному видение проблемы можно найти еще у дореволюционных авторов, что лишний раз свидетельствует в пользу правомерности и обоснованности приводимой позиции. Устав гражданского судопроизводства 1864 г. (УГС) предусматривал процедуру, схожую с процедурой судебного обжалования ненормативных актов, решений, действий или бездействия государственных органов и должностных лиц. Об этом говорится в главе 1 разд. 2 УГС ("О взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства, а также служащих по выборам"). Не будем останавливаться на отличиях указанной процедуры от предусмотренной ныне в ГПК и АПК РФ. Обратим внимание лишь на тот факт, что УГС отменил ранее существовавшее требование предварительно обжаловать действия должностного лица его служебному начальству, и допустил непосредственное обращение с иском в суд (что аналогично изменениям, произошедшим в начале 1990-х годов в процессуальном законодательстве Российской Федерации). Такое обращение было возможно в течение определенного срока (три и шесть месяцев согласно ст. 1318 УГС).

Этим очевидным законодательным улучшением, как писал профессор Н.И. Лазаревский, ставился вопрос об отношении административного обжалования к иску в части соотношения сроков для каждой из названных юридических процедур. Однако никакого прямого разрешения этого вопроса Судебные уставы не содержали. Далее Н.И. Лазаревский утверждал, что "обжалование по начальству является, несомненно, наиболее простым, нормальным и целесообразным средством против неправильных действий должностных лиц". Эта естественная мысль совсем неочевидна для современного законодателя, который, перекладывая всю тяжесть рассмотрения соответствующих дел на судебную систему, не хочет принимать во внимание возможность сосуществования различных способов защиты права. В результате своих рассуждений Лазаревский пришел к окончательному выводу о том, что "целесообразнее всего можно было бы урегулировать отношение иска об убытках к административному обжалованию, установив, что течение срока на предъявление иска прерывается подачей истцом жалобы по начальству и притом на время, пока по этой жалобе не последует решения"*(19). Соответственно после получения решения течение сроков должно было возобновиться. Такое законодательное определение соотношения сроков обращения в суд с процедурой предварительного административного обжалования представляется нам единственно верным.

При обсуждении предлагаемых изменений к действующему законодательству о необходимости приостановления течения сроков обращения в суд на период рассмотрения административной жалобы вышестоящими органами возникает закономерный вопрос о принципиальной возможности урегулирования пробелов в законе через уже существующие институты. В нашей ситуации речь идет об институте восстановления сроков. Есть ли смысл приостанавливать непродолжительные (три месяца) сроки обращения в суд на период процедуры административного обжалования и вносить соответствующие поправки в ГПК и АПК РФ, когда эти сроки могут быть восстановлены по тем же самым основаниям?

Да, смысл в этом есть. Несмотря на внешнюю схожесть, институты восстановления и приостановления сроков имеют существенные отличия. Довольно подробно указанные отличия были описаны М.П. Рингом. Так, он писал, что "течение срока давности приостанавливается в случаях, указанных в законе; восстановление срока исковой давности не ограничено перечнем определенных случаев, а предоставляется усмотрению суда". Им же отмечено второе отличие: "Приостановление течения давностного срока имеет место при таких обстоятельствах, которые объективно исключают возможность предъявления иска; для восстановления срока давности достаточно лишь субъективного момента"*(20).

Действительно, восстановление сроков всегда индивидуально и зависит от усмотрения конкретного судьи. Аналогичные обстоятельства один суд может расценивать в качестве уважительных, другой - противоположным образом. Помимо прочего, в настоящей статье мы не затрагивали тему продолжительности сроков обращения, поскольку этот вопрос лежит вне плоскости процессуальной проблематики. Трехмесячный срок на обращение в суд многим кажется слишком кратким*(21). Но при гипотетическом увеличении сроков, отведенных для обращения в суд, многие суды могут не признать предварительное административное обжалование в качестве уважительной причины для восстановления сроков, полагая, что времени отведено достаточно на все необходимые действия. При закреплении в законе административного обжалования в качестве основания, безусловно приостанавливающего течение сроков, усмотрение суда будет ограничено, а судебной практике будут обеспечены непротиворечивость и единообразие.

Кроме того, нельзя исходить из субъективности обстоятельств. Субъективный момент заключается в том, что аналогичные обстоятельства для разных лиц имеют неодинаковое значение. Например, тяжелая болезнь гражданина как частного лица может быть признана уважительной причиной пропуска сроков, но болезнь гражданина как генерального директора юридического лица не может служить оправданием для пропуска сроков юридическим лицом. При возбуждении же административного обжалования во всех случаях мы имеем дело с типичной, юридически формализованной, ординарной правовой процедурой. Во всех случаях и для всех субъектов права ее квалификация как целесообразной и одновременно объективно не поддающейся влиянию со стороны заявителя с момента ее возбуждения будет одинаковой.

Институт приостановления сроков, ввиду перечисленных его признаков и особенностей, в наибольшей степени отвечает задачам соизмерения продолжительности процедуры административного обжалования и сроков на обращение в суд.

Подводя итоги сказанному, попробуем сформулировать выводы и некоторые практические рекомендации для преодоления правовых пробелов, существующих в настоящее время в нормативном регулировании порядка применения сроков обращения в суд по делам об оспаривании гражданами (организациями) ненормативных актов, решений, действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

В процессуальных кодексах не определен субъект инициативы в вопросе применения сроков обращения в суд. Однако сущностные характеристики публичного судопроизводства приводят к выводу о том, что последствия пропуска сроков обращения в суд должны применяться только по заявлению заинтересованной стороны и не могут быть применены по инициативе суда. Вместе с тем, уже после возбуждения вопроса о пропуске сроков обращения, суд вправе по собственной инициативе восстановить пропущенный срок даже при отсутствии ходатайства заявителя, если из материалов дела следует наличие уважительных причин для восстановления.

Учитывая значимость и эффективность процедуры предварительного административного обжалования как альтернативного досудебного способа урегулирования споров, необходимо законодательно закрепить соотношение продолжительности такой процедуры с длительностью сроков обращения в суд. Подача жалобы вышестоящим в порядке подчиненности государственным органам и должностным лицам во всех случаях должна приостанавливать для граждан и организаций течение сроков на обращение в суд.

Д.А. Грибков